某厂2000年8月同该厂副经理皇甫等五人签订出租地皮建房协议书，将该厂的经营性集体用地分为五份，每份租金1000元，租期为70年，租给个人建私人住宅。2002年12月双方又签订了土地使用权转让合同，并经县国土局批准，直接办理了土地使用权转让手续。皇甫2003年元月12日领取了批准使用期为70年的集体土地建设用地使用证。2003年4月，该厂换集体土地建设用地使用证时，将原出租后转让给皇甫等人的土地使用权的土地从厂土地使用证上划出。2003年9月皇甫等人将所建房屋卖给李某并办理了房屋产权过户手续，2004年10月申请土地使用权过户，当年李某领到了签发日期为2003年元月12日的集体土地建设用地使用证。后该厂以李某的土地使用证侵犯了厂的土地使用权为由，以县政府为被告向法院提起起行政诉讼。

本案中皇甫等人的集体土地建设用地使用证，是被告颁发给李某集体土地建设用地使用证的主要依据。因此，对皇甫等人所持有的建设用地使用证的判断决定着被诉具体行政行为的性质和行政裁判的内容。但“皇甫等人所持的证”是另一个具有法律效力的行政行为，在本诉讼中能否对其合法性进行审查以及是否中止本案的审理成为争议的焦点。

一种观点认为，应中止本案的审理，等待对皇甫等人所持证的审查结果。其理由是：

皇甫等人所持的证是有权机关作出的具体行政行为，根据行政法理论，行政机关的行为是代表国家作出的，其目的是为了维护公共利益，具有国家意志性，非因自行撤销或被上级行政机关依法撤销或被人民法院依法撤销，行政行为即具有法律效力，并具有公定力、确定力、拘束力和执行力的特征。也就是说，其效力具有先定性，一经作出就事先假定其合法有效，有关人员必须遵守服从，在被国家有权机关经法定程序宣布无效之前，始终认为其合法有效。确定力则要求行政行为一经作出就具有不得任意改变的效力。任何国家机关非依法不得变更、撤销与废止该行政行为；行政相对人如果超过行政复议和行政诉讼期限，也不得对该行政行为效力提出异议，在复议、诉讼期间，非经法定程序，也不得停止对该行政行为的执行。本案中如当事人对皇甫等人所持证有异议，应通过行政程序解决或另行提起行政诉讼。

另一种观点认为，不应中止审理，应对皇甫等人所持的证作为证据一并予以审查判断。笔者亦同意此观点。其理由如下：

本案实际上涉及到我国诉讼法尚未明确规定的一个法律问题，即附属问题：“一个案件本身的判决依据于另外一个问题，后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容”。目前，法学界对行政诉讼的行政附属问题很少涉及，然而它却在审判实践中大量存在，成为审判中急于解决问题。

首先是关于行政行为公定力的问题。关于行政行为的公定力，法学界有两大学派：有限公定力说与完全公定力说。有限公定力说认为，行政行为一般具有公定力，但具有明显瑕疵的除外。该说是德日等大陆法系行政法学或受大陆法学影响较大的行政法上的通说。完全公定力说认为，不论行政行为在实体法上是否有效，一旦作出，均推定有效，只有法定机关依法定的程序才可否定其效力。该学说只是西方法学的少数派的观点。显然以行政行为具有公定力为由而在行政诉讼中对其概不审查的一刀切的观点是仅仅以完全公定力说为其理论基础，而忽视了有限公定力学说的存在，对于那些普通人都能显而易见属于严重违法的行政行为，即无效行政行为来说，如承认其有公定力，显然于理有悖。

其次是关于行政诉讼中行政附属问题。行政诉讼行政附属问题是行政案件的认定和裁判结论是以对与之相关行政行为的正确认定和定性为前提，该行政行为非本诉中争议的标的或争议的法律结果，但对其确定与认定则决定本案的性质或裁判结论内容。

行政诉讼中行政附属问题的出现及表现内容有两点，一是行政立法如行政法规、行政规章属广义的范畴，在诉讼中成为定案的依据，称之为法律性行政附属问题，是法律适用问题；二是抽象行政行为与具体行政行为，是客观存在的事实和状态，与本诉相关联并必须引入诉讼作为客观事实和状态，只是当事人证明其诉求的事实依据，称之为事实性行政附属问题或证据性行政附属问题，在诉讼中处于被审查的地位，对人民法院应无法律的约束力，本身可以成为争诉质疑的对象。

三是证据规则的反映。行政诉讼法规定，证据必须查证属实才能作为认定事实的根据。所有的证据都是伴随着行政案件的发生而出现的事物和现象，这些事物和现象都是存在着和客观存在过的事实，而不是任何猜测、假设和臆想，这些客观存在的事实所反映和包含的内容及其同案件的联系，即不以人的意志为转移，这就是即不以司法人员的意志为转移，也不以当事人的意志为转移的一种客观事实，因为只要引起案件纠纷发生了，它就必须有具体的时间、地点、事由、过程等，这些都不是以人的意志为转移的客观存在，并且这些证据客观真实性必然有自已存在和表现的具体形式。

皇甫等人所持有的证在本案中是以证据形式出现的，审查判断证据是以人民法院审理行政案件的主要活动之一，只有正常审查判断证据，才能正确地认定案件事实和作出裁判，故审查皇甫等人所持的证是本案无法回避而必须解决的问题，颁发证的行为属行政主体实施的具体行政行为，由行政审判组织审查，亦符合我国立法中成文法规定的否定行政行为公定力的程序是权力监督程序、行政监督程序和行政诉讼程序的要求。况且本案仅将他们作为证据取舍，亦未侵犯其他行政主体行使行政权；从内容上看，“皇甫等人的证”在证据分类中属书证范畴，书证以其记载或表达的内容来证明案件事实，审查书证既要进行署名等形式审查，又要对其记载的内容进行实质性审查。本案中原告2000年将集体所有的经营用地出租给个人建私人住宅，并没有办任何手续是违法行为，其土地出租协议显然是无效的。2003年12月，县国土局将没经出让的集体经营用地直接批准转让给个人作宅基地使用，并规定使用期70年，没有任何法律依据，且把该土地从原集体土地使用证上划出，直接侵犯了该土地使用者和所有者的合法权益，其批准转让的行为明显违法、无效。可见皇甫等人所持证记载的内容明显与事实相悖，违反了证据客观性的要求。如果仅强调盖章属实，却忽略内容的真实性，不加分析地加以认定其有效，恰恰违反了证据审查规则，导致认定案件事实的错误。

同时也是诉讼经济的必然要求。为实现公正与效率两大主题，诉讼经济原则是现代审判不懈的追求。目前我国行政诉讼制度与其他国家相比毕竟还是新事物，立法者在为它设计程序时还缺乏一种对诉讼经济的理性思考，在当事人对诉讼效率的需求与日俱增时，原有的一些程序便显得力不从心，致使案源稀少，收案率下降，使行政诉讼处于困境。本案中，皇甫等人所持证严重违反法定程序，具有重大瑕疵，而这种瑕疵无疑又是明显的，也就是说由于行政机关作出的具体行政行为严重违法造成的。对行政附属问题中重大违法的行为完全可以依据证据规则加以判断，并在本案中加以解决。如果要求当事人另行起诉或申请行政程序解决，不仅增加了审判机关、行政机关的诉讼成本，也为当事人平添了诉累，其行为是对事实的藐视和审判权的弱化，将会扼制了行政诉讼的发展进程，使公正与效率难以有效的实现。