【内容提要】：我国目前司法腐败现象比较严重，地方保护主义盛行，暴力抗法事件屡屡发生。老百姓普遍认为“打官司实际上就是打关系”，“案件进了门，两头都找人”，这种不正常现象导致我国司法的公信力不高，司法权威受到严重的损害。要改变这种状况，实现司法公正，必须做到以下两点：第一，改革审判管理体制，保证审判独立。审判独立包括三方面：审判权对外独立、审级独立和法官独立。第二，设计一套科学、严密的诉讼程序对法官的权力加以制衡，最大限度的消除司法腐败现象。具体办法是改庭前固定案件承办人的做法为随机抽取案件承办人。庭前的准备工作由法官助理负责，随机抽取的案件承办人只负责开庭审理案件，除非有法定事由需延期审理外，一般应当庭公布处理结果。全文共约8500字。

【关键词】：审判独立  随机抽取案件承办人

我国目前司法腐败现象比较严重，地方保护主义盛行，暴力抗法事件屡屡发生。老百姓普遍认为“打官司实际上就是打关系”，“案件进了门，两头都找人”，这种不正常现象导致我国司法的公信力不高，司法权威受到严重的损害。要改变这种状况，实现司法公正，必须做到以下两点：第一，改革审判管理体制，保证法院及法官审判独立；第二，设计一套科学、严密的诉讼程序对法官的权力加以制衡，最大限度的消除司法腐败现象。下面笔者就以上两点分别加以探讨。

审判独立是一项为现代法治国家所普遍承认的基本法律原则，是实现司法公正的前提条件。审判独立旨在确保法院公正进行审判，防止法官的审判活动受到外界因素的干扰，使其真正成为公正解决社会冲突的最后一道关口，真正成为维护社会正义的最后一道防线。审判独立包括三方面：

一、审判权对外独立。审判权独立于行政权和立法权，法院作为行使审判权的机关，具有独立性，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

二、审级独立。上下级法院之间相互独立，互不隶属，上下级法院之间的关系应是审判监督关系，此种监督应按照法律规定的程序进行，主要是通过对上诉案件的审查来实现。

三、法官独立。法官在审理案件时，根据自己对事实的判断和对法律的认知，独立、自主地对案件作出裁判，不受外界势力干扰。

长期以来我国司法权力行政化的传统导致审判权依附于行政权，审判权的运作也是以行政权运作的原则和模式进行的，审判权并未完全独立，主要表现在以下几个方面：

一、地方各级人民法院的审判权不能完全独立于地方党政机关及人大

按照我国现行的政治体制，地方各级人民法院包括院、庭长在内的审判员的任免、提拔都由地方党委和人大掌管，在现有的监督程序和相关的制度建设不完备的情况下，当权力机关对法院行使的审判权进行业务指导或个案监督时，“各为其主”的法官们有时会从不同的角度对同样的法律条文作出既有利于自身又有利于地方利益的解释，影响了法律的公信力。目前由于我国真正的、可操作的宪法监督和违宪审查等制度并没有建立和完善起来，就使得地方各级法院完全隶属于地方各级权力机关，这样更强化了法院的地方化，削弱了国家司法的独立性和统一性。

现阶段，法院经费完全依靠地方财政供给，有的甚至在办公设施的配备、工作人员的福利待遇等方面，也完全依靠地方财政提供。地方利益的损益直接决定着地方法院的办公条件和工作人员福利的好坏。法院本身的利益与地方的利益结成了相互依赖的“碗与锅”的关系。经济上的严重依附性使得法院难以摆脱自我保护的本能要求，当然也就谈不上独立地运作。经费管理体制的地方化使得法院在执行法律的过程中，不得不更多地倾向于发展地方经济，维护地方利益，忽视国家法制的统一性和严肃性。这些与地方党政机关难以割断的关系，使得法院司法权力地方化成为必然，最直接的结果是司法中的地方保护主义盛行，司法的统一性受到冲击，司法权威受到挑战，司法公正受到影响。

二、下级法院的审判权不能完全独立于上级法院

法院与行政机关的一个重要区别就在于法院上、下级之间应当是相互独立的。各级法院在自己的审级中应该独立审理和裁判案件，对自己审理的案件有独立判断并作出认定的权力。上级法院不能对下级法院审理的案件发布指示和命令，下级法院也没有义务将自己审理案件的情况报告给上级法院，或者从上级法院得到某一个案件应如何处理的具体指示，然后按照上级法院的指示去做。上级法院对下级法院的审判监督主要是通过上诉制度来实现的。当事人对原审法院裁判不服提起上诉后，上级法院可以在上诉审中改变下级法院的错误判决，但这并不意味着后者就成为前者的下属。上级法院的纠错程序是以上级法院不干涉下级法院的审判为前提的，如果上级法院经常提前介入下级法院的案件审判，则下级法院的判决，体现的就是上级法院的意志，在这种情况下，二审程序就很难实现纠错的功能。目前，法院系统普遍存在着上级法院对下级法院进行上诉案件“改发率”等的考核评比现象，这种考核评比既没有法律依据，也无任何科学道理。上诉案件被上级法院改判的原因是多种多样的，有的是因为对法律的理解不同，有的是因为情况发生了变化，有的是因为当事人提供了新证据，这些案件不一定是错案。但由于考核机制不科学，一旦改发了，不但对承办法官的个人发展有影响，而且有时对所在部门甚至所在法院的争先创优也会有影响。在这种情况下，下级法院的办案人员就要想方设法与上级法院的法官们处理好关系，遇到他们递条子、打招呼的案件就得谨慎从事，多做工作，力争使他们满意。即使工作做不下来，裁判的时候，在法律许可的范围内一般也会适当倾斜，认为即使裁判有失偏颇，到了二审也会化险为夷。正因为如此，下级法院甘于接受上级法院 “全方位”的垂直领导。当遇到法律规定不明确、社会影响较大以及法律关系比较复杂的案件时，下级法院便会不辞辛劳地向上级法院请示汇报，上级法院大多也会给予指导、批示，目的是求得一、二审同果，防“患”于未然。这样一来，上下级法院之间的监督关系也就在无形之中演变成了领导关系。既为领导，审级独立何从谈起？所以说在目前的情况下下级法院的审判权没有能完全独立于上级法院。

三、审判权不能完全独立于本院担任领导职务的法官

司法权的具体行使者是法官，法官的司法独立的角色在法院中是否得到准确定位，直接关系到司法公正能否顺利实现。根据相关的法律规定，人民法院审理案件实行合议制和独任制。只有合议庭和独任审判员（审判委员会除外）才是法定的审判组织，其他任何组织和个人都不能代替。根据审判权的性质及法官的职责，法官所享有的审判权都是平等的，法官之上不应当有法官，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权力，不受其他法官的干预。然而，由于多年来我国法院的审判体制完全是按照行政化的管理模式运作的，对案件的裁判一般实行“领导把关、层层审批”的方式，即案件的审理由独任审判员或合议庭的审判人员进行，而案件的裁判往往由院、庭长最后决定，这样容易形成院、庭长不是合议庭成员却决定着案件的处理结果，且不受回避制度的约束。有些当事人往往喜欢走“上层路线”，案子一到法院就直接找领导要求“把关”。如果院、庭长与案件有利害关系或其他关系，就很难确保司法公正。所以说要保证公正司法，就必须改变这种“审者不判，判者不审”的现象，还权于办案法官。

目前我国法院内部的管理体制是法官受庭长领导，庭长受院长领导。院、庭长不仅拥有案件的审批权，而且拥有法官在提拔升迁上的决定权或建议权。正是由于法官的这种行政化管理，法官个人升迁、奖惩等均由领导决定，也使法官定位出现偏差，不得不听任于领导意志。对领导关心的案件，不得不多做工作或者在法律许可的范围内多加关照，否则，承办法官就有可能会受到冷落甚至排斥，这也在一定程度上影响了公正司法。

综上所述，笔者认为现阶段我国并没有实现审判独立。审判不独立，司法公正也就失去了保障。为实现司法公正，必须对我国现行的审判体制进行改革，笔者认为主要应做到以下三点：

一、法院及法官产生国家化，法院办公经费独立预算

改革法院管理体制，保证法院成为行使司法权意志不受地方和其他外部因素控制的现代化法院，已成为不少有识之士的共识。为防止审判权力地方化，为审判独立创造良好的外部环境，地方各级人民法院应摆脱地方党政机关对其人事任免及办公经费方面的控制。为此，笔者建议在立法上规定全国四级法院在中央的统一领导下均由全国人民代表大会产生，审判员经过统一的考试、考核后由全国人民代表大会常务委员会任免，法院经费由中央财政统一列支，并由最高人民法院统一管理，逐级核发到各级法院。鉴于我国幅员辽阔，各地经济、文化发展不平衡，在目前的情况下，可以先将产生人民法院和任免审判员的权力机构层次提高到省一级，建立中央和地方两套法院产生体制。省级人民代表大会产生中级人民法院和基层人民法院，审判员任免由省级人民代表大会常务委员会负责，辖区内法院经费由省级财政提供；全国人民代表大会产生最高人民法院和高级人民法院，审判员任免由全国人民代表大会常务委员会负责，法院经费由中央财政提供。待时机成熟后，全国四级法院均由全国人民代表大会产生，审判员全部由全国人民代表大会常务委员会任免。法院经费由中央财政统一预算，统一列支。

二、理顺上下级法院的关系

根据法律规定，在上下级法院之间，应是审判监督关系，必须按照法律规定的程序进行。上级法院无权对下级法院的案件审判进行干预，下级法院也无须就自己审理的案件向上级法院请示汇报。但实际运作中，下级法院在遇到疑难复杂的案件或者吃不准的案件时经常会主动的向上级法院请示汇报，上级法院有时也会主动提前介入到下级法院审理的重大、复杂的案件中。这种“两审并一审”的做法，使当事人在不服一审判决上诉时不能得到真正的法律救济，妨碍了司法公正。因此必须理顺上下级法院的关系，严禁上级法院随意干预下级法院的案件审判以及下级法院向上级法院进行案件请示，一旦发现，严肃查处。取消上级法院对下级法院开展的各类不科学、不合理的考核评比工作，在上下级法院之间，建立起一种良性的监督关系和合理的指导关系，坚决摆脱上下级法院的实际上的控制关系和依附关系，确保上下级法院审级的独立性。

三、理顺法官职位与行政职务的关系

我国《法官法》对法官的职权作了较为详细的规定，但是在实际操作过程中，这些规定并没有得到贯彻执行。审判实践中，法官虽然负责案件的审理，最终的裁判权则由院、庭长等领导行使。在法院内部，院、庭长作为司法行政管理的首长，有行政决策权和组织实施权，可以根据法律规定和职责，决定合议庭成员，对行政事务进行管理；同时，院、庭长在司法审判中又是审判工作的组织者和指挥者，参加合议庭审判案件时，担任审判长组织审判活动。院、庭长交叉行使司法审判和司法行政两种职权，他们既有权要求法官在审判案件时进行汇报，又有权对案件的裁判进行审核、签批。这种做法既影响了人民法院司法公开、公正职能的实现，又容易使法官产生依赖心理，工作缺乏积极性和主动性，一旦碰到实际困难，往往会向院、庭长汇报，上交矛盾、推卸责任。因此，理顺法官职位与行政职务的关系，取消院、庭长案件审批制，确立法官在审判工作中的中心地位，是法院审判机制改革的核心与落脚点。未来的法院审判管理必须基于审判工作的特点，从防止司法行政化倾向入手，进行规范和管理。必须将法院内部的行政活动与审判活动严格区分开来，审判活动不能行政化。院、庭长只行使纯粹的行政领导职能，不参与对未参审案件的裁判。在审判活动中，应变首长负责制为法官负责制，明确法官的责、权、利，让法官对自己的一切审判活动切实地负起责任，不受任何外界的影响和干预。同时要从身份上来保障法官人格的独立性，法官一经任命，非依法定事由不得随意调换、转职或免职，从而使法官摆脱身份、职务上的威胁，毫无后顾之忧地行使审判权。

要实现法官独立审判，确保司法公正，还有一个关键问题就是要消除法院院、庭长等行政领导对法官职业发展的控制和影响。笔者建议建立由全国人民代表大会领导下的国家司法委员会及其省级分支机构，机构内设人事工作委员会、法官业绩考评委员、奖惩委员会和司法经费预决算委员会等，负责对法院组织人事考察评价、提请任免、奖励和惩戒、司法经费的预决算和使用管理监督等。机构成员由全国各级人民法院的法官按一定的比例选拔组成，定期召开工作会议。成立国家司法委员会后，院、庭长等行政领导对法官职业发展不再拥有控制权，从而彻底切断法院内部行政化管理行为的再生和干预法官公正司法的通道。法官的晋升，尤其是当高一级法官职位出现空缺时，应由国家司法委员会或其授权的分支机构面向社会公开告示，任何符合条件的法律职业人士都可以自由提出申请，公开、平等的参与竞选。

实现法官独立审判后，法官的专业素质就成为一个需要着力解决的问题。因为如果专业素质不高，办案就很容易出差错，所以在严格把好法官队伍的“入口关”的同时，必须大力提高现有法官队伍的专业素质。首先，要建立并实行严格的错案责任追究制度，通过明确法官的责、权、利来提高他们办案的积极性，增强他们办案的责任心，迫使他们认真学习和理解各种法律、法规，增强分析问题和解决问题的能力；其次，要定期举办各种形式的培训班，对法官的专业素质与业务能力进行培训；最后，有关的职能部门要定期对法官的工作表现进行考核，不合格的要待岗培训，培训后仍不能适应岗位需要的，则调离审判岗位或予以免职，以确保法官队伍的专业素质能适应形势不断发展的需要。

综上可以看出，只有审判独立了，才能求得司法公正。但审判独立只是实现司法公正的一个必要条件，而不是充分条件。要实现司法公正，还必须设计一套科学、严密的诉讼程序对法官的权力加以制衡，防止权力被滥用所导致的腐败现象的发生。

目前，我国的审判机关是依行政区划设置，与行政机关一一对应。地方各级人民法院的工作人员大多数来自当地，据统计，绝大多数基层人民法院有90％以上的工作人员来自当地，中级人民法院有80％以上的工作人员来自当地，高级人民法院中也有70％左右的工作人员来自当地。这样设置的好处是法院的大多数工作人员熟悉当地的风土人情，在处理案件的时候能够加以考虑，社会效果较好。但由于他们大多数来自当地，与当地人缘关系较熟，当事人托人找关系也比较方便。目前我国绝大多数法院仍是采用的庭前固定案件承办人的做法，这就为当事人庭前托人找关系提供了有利条件。由于我国缺乏严密的程序规范，实体规范也不健全，可操作性不强，法官的自由裁量权较大。根据权力制约理论,任何权力缺乏制约必然会导致腐败。法官是独掌国家审判权的一个群体，其权力如果不加以制约，势必会产生以权谋私、以案谋私和枉法裁判等滥用权力的现象。要改变这种现象，必须尽快废除庭前固定案件承办人的做法，改为开庭之前随机抽取案件承办人。虽然简易程序具有诉讼程序简便、节约诉讼成本等优势，但是也存在明显的不足，如承办人一个独自办理案件，书记员仅承担记录，对诉讼过程的指挥、案件的处理结果均由承办人一人决定，案件处理公正与否，当事人对法官存在着合理的怀疑。因此，笔者认为，为进一步增强司法公正的透明度，法院应当缩小简易程序的适用范围，除当事人均申请适用简易程序的可予以适用外，其他案件一律适用普通程序组成合议庭审理。有人可能会认为目前法院系统特别是基层法院案多人少的矛盾比较突出，此时提出开庭之前随机抽取案件承办人、缩小简易程序的适用范围会提高诉讼成本，降低诉讼效率，不合事宜。

笔者对他们的观点不敢苟同，他们之所以认为笔者的想法不合事宜是因为他们没有搞清楚程序公正和司法效率的关系，将二者对立起来了，其实二者是对立统一、相辅相成的关系。首先，程序公正与司法效率的目标是一致的。程序公正就是要严格执行法定的审判原则、审判程序，充分保障当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利。而追求司法效率的目的也是让当事人及其他诉讼参与人以尽可能少的时间和费用实现案件的公正审结，从而避免“迟来的公正”。两者的根本目的都是为了保护当事人的合法权益，实现社会正义；其次，程序公正在一定的条件下可以促进司法效率的提高，避免司法资源的浪费。公正的程序能使当事人有理由相信法官审理的正当性，对其结果的不满失去可供依赖的基础，从而促使当事人服判息诉，有效地避免了上诉、申诉、缠诉现象的发生，节约了国家的司法资源。我们不少人都知道“苹果分配定理”：执刀将苹果一分为二的人，因为掌管着苹果切得是否均匀的权力，因此，先挑苹果的权力不能由分苹果者行使。这样，不管是当事人还是旁观者都会认为，由于分苹果的程序是公正的，分得苹果的结果也就是公正的。如此一来，没有任何人会因不服分配而提出异议。开庭之前随机抽取案件承办人、缩小简易程序的适用范围的理论基础也是来源于此。

目前我国法院系统特别是基层法院确实存在着案多人少的矛盾，产生上述现象的原因除了我国的司法程序设计不完善导致的缠诉、缠讼现象不断增多外，另一个重要的原因就是我国法院及其内部机构设置不合理，人浮于事的现象比较严重。一些法院直接从事审判工作的人员只占到总人数的一半左右，其他的就是院领导、中层干部、行政、后勤人员及书记员。由于审判庭的划分，有的庭相对工作量很少，但按照要求又必须保证一定数量的审判人员，因此大量的审判任务都压在了少数几个审判庭有限的审判人员身上，使得案多人少的矛盾相当突出。因此有必要压缩院、庭长等行政职位编制，尽可能精简行政、后勤人员，充实到审判第一线，必要时打破各庭审判职责的限制，任务轻的庭室的审判人员可以办理任务重的庭室所办的部分案件。另外在法院设置方面也可以加以改革，以便精简机构，提高效率。由于现在我国的海、陆、空交通运输有了长足的发展，老百姓出门打官司也比较方便，在城区打官司可以乘公交车、打的，到外地打官司可以乘快客、上高速，或者乘火车、飞机，这为我国在法院设置方面的改革提供了有利的条件。笔者建议可按照地理位置靠近、交通联系便捷、经济发展相当的原则对法院进行撤并：撤并若干个高级人民法院，共设一个高级人民法院；撤并若干个地（区）、市、州的中级人民法院，共设一个中级人民法院；撤并若干个县、市（县级市）的基层人民法院，共设一个基层人民法院。在直辖市、市辖区，宜取消现有区法院的设置，而只设立一个基层人民法院，当然在人口特多、面积特大的省辖市和直辖市的中心城区，可以设２－３个基层人民法院。各专门人民法院的设置根据情况也可予以精简。原则上撤销乡、镇人民法庭建制，但考虑到少数民族地区及边远地区的特殊情况，为方便这些地区的群众进行诉讼，在这些地区远离县城的乡镇可以保留人民法庭的设置。法院撤并可以减少不少的院、庭长等行政领导，将他们充实到审判第一线，更好的解决案多人少的矛盾。法院撤并以后，原来由于审判庭的划分，工作量相对少的部门（比如行政庭、审监庭等）的人员可以调剂出大部分出来到工作量较大的部门。同时，几个法院同类型的案件集中给这些工作量相对少的部门处理也可以解决他们案少人多的问题。

通过上述方法改革法院设置及法院内部机构设置，法院的办案人员至少可以增加一倍以上，将他们按主审刑事、民事、行政类别予以分类编号并上墙张榜公布。案件到了法院以后，首先由法官助理做好庭前调查、送达、保全、阅卷、以及会见当事人等工作，并将当事人概况、案件的争议焦点、法律适用及注意事项等做成阅卷笔录届时转给即将被随机抽到开庭审理案件的承办人。开庭前半小时由公证员、被通知到庭的当事人在场（当事人拒不到庭的，不影响程序操作），根据案件的类别是刑事、民事还是行政从张榜公布当天没有开庭安排的办案人员中随机抽取，如当事人均申请适用简易程序的，只抽取1名；否则，抽取3名以上7名以下的单数（包含本数）。如被抽中的人员中法官等级不同，则由等级高的人员担任审判长；如等级相同，则由公证员通过抽签的方式确定由谁担任审判长。此时，法官助理应将阅卷笔录转给被抽中的人员了解案情。开庭前10分钟，由公证员组织被抽中的人员与本案当事人见面，询问被抽中的人员与本案有无利害关系，他们必须如实回答，否则，将承担法律责任。如有，则应回避；如无，即可参加审理。同时，询问当事人是否有正当理由申请被抽中的人员回避，如有，则按程序进行审查处理；如无，则可以开庭审理。对于因回避而导致的缺额则按上述程序重新操作。

开庭之前，被抽中的人员要将手机等通讯工具关闭并交专人保管，以防当事人通过短信联系等方式找人说情、打招呼。开庭时，承办人要集中精力认真聆听当事人的陈述，在组织举证、质证的过程中对相关的证据要进行科学客观的分析。庭审结束后，除非有法定事由需延期审理外，适用简易程序审理的应当庭公布处理结果；适用普通程序审理的，合议庭成员应立即进行评议，评议原则是少数服从多数，如果不能形成多数或一致意见，出现了三种及三种以上的意见，则由审判长在综合考虑各方意见的基础上拿出一个折衷可行的方案予以处理。之所以要求庭后立即拿出处理方案，主要目的是防止庭后当事人通过各种关系找到承办人说情、打招呼，影响案件的公正审理。对于延期审理的案件，必须由承办人说明理由，报审判监督管理部门备案。审判监督管理部门应加强对这类案件的监督管理，并督促承办人尽快组织二次开庭，及时公布处理结果。上诉案件到了二审后仍按上述程序进行操作即可（笔者的观点是二审中当事人均申请适用简易程序的也可适用简易程序进行审理，因为这既尊重了当事人的选择权，又简化了程序，提高了效率）。

由于我国幅员辽阔、人口众多，各地政治、经济、文化发展不平衡，因而对于笔者所主张的随机抽取案件承办人的做法也要因地制宜，有的放矢，不能搞一刀切。这种做法可以先在东部沿海发达城市如上海、南京等地先行试点，等积累了一定的经验后，再在部分省、市推广，待条件成熟后推向全国。随着科学技术在审判领域内的应用，通过视频进行案件审理已经逐步走进了我们的生活，但由于条件的限制，没能被广泛的运用。一旦这种技术能够正常的运用于案件审理，届时只要将全国具有审判资格的法官按审级以及主审刑事、民事、行政类别予以分类编号并上网公布，就可以在网上随机抽取同一审级的案件承办人。对于网上抽取的案件承办人，我想绝大多数当事人都不一定认识，由他们来审理案件，司法的公正性可以最大限度的得到保证，但愿这一天能够早日来到。