行政非诉执行案件是指由行政机关或法律、法规授权的组织和行政机关作出的具体行政行为所确定的权利人，依法向人民法院申请执行公民、法人或其他组织在法定期间内既不提起诉讼又不履行具体行政行为所确定的义务的案件。对行政非诉执行案件进行审查和执行是人民法院的重要职能之一，它在化解社会纠纷、维护社会稳定和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其它组织的合法权益，构建社会和谐方面起着积极重要的杠杆作用。

随着近年来我国社会经济的发展，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多,大量的行政非诉执行案件涌入法院；同时随着公民民主意识日趋提高，加上目前有相当部分的此类案件具有群体性、复杂性、不稳定性等特点，行政非诉强制执行中利益主体的多元化及冲突彰显，不断增加了行政非诉执行案件审查和执行的难度。故有必要对此加以调研。根据院领导的工作布置，本人对我庭近两年(2006?2007年)来行政非诉执行案件审、执状况进行了归纳、分析和思考，形成本报告。既作为向本届法官论坛的投稿，更以期对实践操作及理论建构有所裨益，促进我院行政非诉执行工作全面、协调、可持续性开展。

一、我院行政非诉案件审查和执行的现状

（一）收结案概况

2006年我庭受理行政非诉审查案件共363件，与2005年151件同比上升240.4％，其中经审查不符合准予执行条件要求行政机关撤回的4件，较2005年1件同比上升300％。

2007年我庭受理行政非诉审查案件共351件，与2006年基本持平，其中经审查不符合准予执行条件要求行政机关撤回的16件，较2006年同比上升300％。

2006年我庭受理行政非诉执行案件共154件，与2005年基本持平；2007年我庭受理行政非诉执行案件共224件，较2006年同比上升145.45％。两年的执行案件结案率分别为：70.83％和81.95％（说明：2007年下半年规划行政处罚类非诉执行案件由我院执行局负责执行，未统计在内）。

（二）案件特点

1、行政非诉执行案件数量巨大，行政审判法官承受压力巨大。一方面，2006年、2007年我庭受理行政非诉执行、审查案件数分别为363件和351件，均超过了镇江地区其他7个基层法院受案数的总和，案件数量巨大并居高不下；另一方面，我庭共有审判员（含庭长）4名，和镇江地区其他基层法院人数相当，在承办上述非诉审查案件的同时，还另外进行非诉案件的强制执行（其他法院行政庭均不再从事案件的执行），审判人员面临着巨大的工作压力。

2、行政非诉执行案件的申请主体相对固定但亦趋向多元化，案件类型日趋多样化。一方面，向本院申请非诉执行的行政机关主要是规划管理局、国土资源局、城市管理局、交通局，以上4个行政机关申请执行的案件占全部非诉执行案件的90％多。但申请主体又不限于上述机关，并逐年增多，还包括劳动和社会保障局、计划生育委员会、水利农机局、工商行政管理局、质量技术监督局、国家税务局、食品药品监督管理局、卫生局、盐务管理局、镇政府等各个政府行政单位。另一方面，本院所受理的行政非诉执行案件类型，包括行政征收类（养路费征缴、社会抚养费征缴、河道堤防工程占用补偿费征缴）、行政决定类（拆除违法建筑、责令限期交出土地的行政处理决定）、行政处罚类（对侵犯商标权的工商行政处罚、对产品质量的行政处罚、对占道经营的城市管理行政处罚等）、行政裁决类(确认土地使用权)等，案件类型亦呈现多样化。

3、行政机关申请撤回的非诉执行审查案件有一定的数量。近两年我庭经审查认为申请执行的具体行政行为不符合裁定准予执行的条件，要求行政机关自行撤回的案件共有20件，占受案件总数的2.8%，主要是基于这些案件存在认定事实、适用法律或者程序等方面的问题 。

4、一些行政非诉执行案件的法律关系复杂，牵涉面广，社会影响大，所涉及的社会矛盾不容忽视。特别是涉及广大群众切身利益的有关拆除违法建筑、责令交出土地、纠正占道经营等具体行政行为的执行，被执行人抵触情绪比较强烈，如果处理不恰当，极易引起群体性上访，引发社会矛盾。如本市 “钉子户”一案、利民市场西弄经营户集体占道经营系列案等，更在全市造成了一定影响。

（三）存在的问题和面临的困难

1、部分案件很难执行到位，实际执行标的到位率低，中止执行和裁定程序终结的案件仍占一定比例。一些罚款类、征收类等执行财产的案件，由于被执行人难以找到、履行能力差等原因，致使案款难以执行到位，案件被裁定中止执行或按省高院的文件要求被裁定程序终结执行。

2、执行当事人之间对抗性强，执行难度大，效率低。 由于行政非诉执行案件通常涉及被执行人的根本利益，当事人双方对抗性极强，自动履行的可能性较小。其中规划、土地等处罚决定又往往带有群体性，如同时责令同一个地区十几户居民拆除房屋，采取强制措施时易引起群体事件，执行难度较大。在强制执行过程中，被执行人往往以一种不配合甚至抗拒的姿态，作为与申请执行人乃至案外主体进行谈判的筹码。而此类案件本身又带有非诉的特性，不像其他民商事执行案件经过了诉讼程序，能一定程度上使相对人产生对法院执行工作的认同，我庭虽然对此类案件在强制执行时制定了较详细的执行预案，并对可能出现的突发情况均应予以详细考虑，做好执行力量的充分保障但实际取得的效果仍不太理想。

3、一些实践中遇到的问题有待统一或解决。主要表现在：

（1）审限的规定太严格，不利于案件协调和特殊复杂情况下案件的办理。非诉行政执行案件的审查程序比较复杂，至少要送达两次法律文书，要给予当事人听证的权利、期间或书面记录被申请人的意见或组织听证，还要进行案件的合法性审查，一个月的审限显得比较紧促。正常情况下承办人分到案件后必须及时快速办理才行，一遇到特殊复杂情况，承办人就强烈感到审限带来的巨大压力，如果碰上国庆、春节这类长假，加之再要进行案件协调时间就更为紧张。

（2）结案方式有待探索。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 93条的规定，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查后，就是否准予强制执行作出裁定，即法院审查后只有裁定准予执行和裁定不准予执行两种结案方式。但此二种法定结案方式不能穷尽司法实务中的各种情况，存在不周延的问题。其一，在非诉案件审查过程中，行政机关自行撤回执行申请的，法院如何结案？目前的做法有两种：一种是将申请放在案卷中即作结案，不另行制作任何文书；另一种是制作一个准予撤回执行申请的裁定（相似于撤回诉讼的裁定），以裁定方式结案。到底哪一种方式得当，还是另有方式，有待探索。具体法律文书的样式如何确定？其二，对于非诉执行案件不予受理而已经受理的案件，法院能否裁定驳回强制执行的申请?这些都需要进一步明确。

（3）案件审查标准有待统一。目前对于非诉行政执行案件的审查标准问题争议较多，主要有四种意见，一是与诉讼案件一致，即“合法性”标准；二是“明显违法”标准；三是“重大明显违法”标准；四是设定“自始无效”标准。办案中究竟采取何种标准，这是我们面临的困惑，也是审判实践中亟需解决的核心内容和难点问题。

4、非诉审查阶段存在送达难。一个行政非诉执行案件至少要分别向各方当事人送达两次法律文书（听证权利告知书和行政裁定书，如被申请人要求听证，还得送达听证通知书）。一是难在不易送达。因为此类案件的被申请人分布比较广泛，住在农村居民居多，且案件一般都是要求被申请人履行一定义务，为逃避义务，主动来法院的被申请人很少，法律文书基本上都是上门送达。二是难在无法送达。不少案件（比如计划生育行政征收案件）被申请人外出打工，家中无人，也不知其去向；一些案件（如稽征养路费案件）被申请人的身份情况不完整，有的只知姓名不知其余情况，有的即使登记有地址但也早已过时，身份都无法确认，更不要说送达。三是难在出现“堆案”时，送达工作量太大。个别行政机关将案件集中向法院申请执行，有时一次申请几十件，面对成堆案件，难以保证在法定期限内送达相关法律文书。

二、原因分析

（一）来自外部环境的原因。城市化进程的加快，行政监管力度的加大，以及行政非诉执行工作影响面的扩大，造成案件数量不断上升。一方面，随着我市农村、城市建设的不断推进，各项市政重点工程不断展开，同时在城市管理过程中的“双创”工作、“238省道整治”等专项活动，均导致相关具体行政行为数量随之大幅增长，相应的申请法院执行的非诉案件亦不断增长。另一方面，近年来，法院通过不断加大行政非诉案件的审查和执行力度，不断改进执行方式，部分案件取得了较好的法律效果和社会效果，行政非诉执行工作的影响面不断扩大。因此我院非诉执行案件的审查和执行任务日趋繁重。

（二）来自被申请人方面的原因。一是部分被执行人的法律素质不高，法律意识淡薄。往往只考虑自身利益、短期利益，而不考虑大局利益和长远利益，对生效的行政裁决和法院裁定不自动履行，不配合执行，有的采取上访、闹事等过激行为甚至暴力抗法，增加了执行的难度。二是部分被执行人生活困难，确无财产可供执行。如征收社会抚养费案件，有的超生户本来生活就困难，再让其交纳社会抚养费，确实无力履行。另外有的超生户除居住的房屋，其他无任何可供执行的财产。按最高法院的司法解释，考虑人性化执法，仅有的居住房屋也不宜执行，客观上也使执行陷入困境。三是部分案件本来就是“骨头”案件，客观上已存在难执行。申请到法院执行的案件大多是行政机关多次做工作未果的案件，其中有部分就已形成“骨头”案件，不是被执行人确实经济困难，就是对立情绪特别大，申请到法院后往往也难以取得执行效果。

（三）来自行政机关的原因。

1、行政机关对申请法院强制执行有认识上的误区。一方面，行政机关往往认为，根据法律的有关规定，除了应当由行政机关依法强制执行的具体行政行为外，行政机关依据《行政诉讼法》的规定申请法院强制执行的，法院都应当立即执行。他们认为法院执行力度大，方法多，成效显著，比起他们自行执行可以节省许多人力、物力、财力，因此，当行政行为生效后，待申请期限一到就立即向法院申请强制执行。

2、行政机关行政的被动性和缺乏合理性。实践中行政机关往往只是被动地对违法行为进行查处（如根据举报对违法建筑的查处），而使得未受举报的违法行为逃避查处，这样做，一方面助长了违法者的侥幸心理，破坏了行政机关依法行政的形象，另一方面增加了法院执行的难度。有的案件行政处罚工作做得不够细致，行政机关在作出具体的行政行为时，虽然可在法律、法规规定的范围内自由裁量，但缺乏统一尺度，对同属违法的不同相对人作出不同的处罚，最易引起相对人的不满和反感，造成执行中被执行人的抵触和对抗情绪很大。

3、行政机关通过将部分非诉案件申请法院执行间接转移矛盾。当前，一些行政执法机关对某些易产生矛盾案件，选择通过申请法院强制执行的方式来解决已成为一种习惯。部分行政机关对于那些能自动履行或容易执行的案件往往下力气办好，而一些矛盾争端多、容易引起群众信访的案件，则将执行难题推给法院。尤其是对于一些敏感的案件，部分行政机关消极执法，致使前期监管不到位，违法行为未能在萌芽状态得到处置，直到大量违法行为发生或已产生严重后果后才予以处罚，而此时案件往往已经成了“老大难”的“骨头案”，法院执行起来也不容易。

4、行政机关的理解、配合不到位。一是许多行政机关申请执行时不提供被执行人的财产线索，立案后也不予配合，使案件无法取得进展。二是行政机关常将一些难执行案件或无执行能力的案件申请到法院，导致执行不能，案件积压，损害司法权威。三是行政机关对一些影响重大案件如拆迁、拆除违法建筑等，在自己执行无果的情况下再申请法院执行，一方面法院经审查认为具体行政行为依据不足，但行政机关对此不理解；另一方面法院在政府执行的基础上再执行，失去了最佳执行时机，执行难度加大，法院对执行不力的社会影响还要承担责任。

（四）来自法院内部的原因。主要是行政审判人员人手不够和工作经验不足。一方面，由于每年的人事变动，走上行政审判工作岗位的新同志因从事行政审判工作的经验不足，面对纷繁复杂的行政法规和人际环境，在工作中会产生一些挫折，在开始阶段导致不能大胆开展工作。另一方面，审判人员数量和结构原因，造成庭长及审判人员工作压力巨大，每一件事都事必亲躬，从而也影响了行政法官的学习提高和对外的沟通协调。

三、对策

通过我们对我市行政非诉执行工作的现状分析以及成因剖析，我们对症下药，提出今后我们行政庭开展行政非诉执行工作的思路为：自身过硬、源头控制、疏堵结合、沟通协调、注重宣传、良性发展。

（一）自身过硬。作为行政非诉案件的审查、执行主体，要真正充分履行法律赋予的职责，我们自身必须过硬。具体包括：政治过硬，要坚持党的领导、人大监督，以社会主义法治理念指导自己的工作实践；形象过硬，必须严守法官职业道德，廉洁自律，以规范的言行在办案过程使申请人和被执行人双方均感受到法官的公正和正义；业务过硬，既要精通行政诉讼的相关法律司法解释，同时要熟悉相关行政部门的法律法规和规范性文件，更要能熟练掌握行政非诉案件办理的各项技能、技巧。只有这几个方面都过硬了，我们的审查和执行工作才有基础和保障。

（二）源头控制。主要通过将我们的审执工作前移，通过优化外部司法环境，来从源头上规范行政机关的行政行为，促进其依法行政，这样其申请执行的具体行政行为合法合理，法院进行审查也就轻松了，执行中的矛盾自然也就减少了。具体做法有：对办案中发现行政机关个案中的问题，及时提出书面司法建议；对案件较多的行政机关定期进行联系，就本院发现该部门在行政执法中的存在的问题进行交流、沟通；编辑《行政审判与行政执法通讯》；经常性地对主要行政执法机关开展普法宣传，给其执法人员授课；继续推进行政首长出庭应诉工作，选择典型案件，组织全市各行政机关首长旁听庭审；召开行政审判与行政执法联席会议，邀请政府法制办、有关行政机关负责人、人大代表等通报我院行政庭行政审判和非诉行政审查、执行等工作的开展情况，介绍了行政审判的一些做法，并对行政审判中发现的行政机关在依法行政中存在的问题进行讲评；形成“我市行政执法现状分析”、“我市非诉行政案件执行难原因分析及对策”两个专题调研报告报送市委、市政府，可能的情况下争取市委市政府出台加强我市行政审判工作的指导意见文件的出台。希望通过以上几个硬招，经过一个阶段后使我市的依法行政水平有明显的提高，从而在源头上减少非诉执行案件的数量，将我们的工作逐渐从被动转为主动。

（三）疏堵结合。面对居高不下的非诉执行案件，通过我们行政审判职能前置，多途径优化外部司法环境，促进政府和行政机关依法行政，从源头上规范行政执法行为，减少和避免行政争议，从而使非诉执行案件数量下降。但这毕竟是一项长期而系统的工程，目前的当务之急是如何化解大量涌入的案件，为此，我们创新思维，进行了理论上的思考和探索，从2008年开始，我庭将着手从“疏”和“堵”两方面进行开拓尝试，并作为我们今年工作的重点。

“疏”。一方面，加强沟通和宣传，改变行政机关本文前述的一些认识上的误区，使其认识到非诉执行并非法院一家唱“独角戏”，行政执法部门及其他相关部门应主动与法院通力合作，努力为执行案件创造良好的社会条件，特别是提供强制执行所需的人、财、物和技术设备支持，才能降低执行案件的难度，有利、有效地完成执行工作，进而才能维护行政处罚的震慑力，避免生效决定得不到执行的尴尬。另一方面，要求行政机关在申请法院强制执行前尽量做好被执行人的思想工作，敦促其自觉履行。通过上述两方面的努力，使非诉执行案件能够“少进门、快出门”。

在此基础上，尝试对部分案件委托行政机关代为执行的新模式。具体办法为：（1）明确委托执行的案件类型。委托执行案件主要是征收养路费、征收社会抚养费两类案件。一方面这两类案件在行政非诉执行案件中所占的比例较高,委托执行将有力地缓解非诉行政执行工作压力；另一方面这两类案件的行政机关对当事人和案件的具体情况了解，专业知识丰富，人员配备较强，只是法律没有赋予其强制执行权力，委托执行有利于充分发挥行政机关的工作优势。（2）明确委托执行的内容。委托行政机关代为执行主要是委托调查被执行人下落情况、调查被执行人财产情况、敦促被执行人自动履行等三项内容。采取查封、扣押、冻结、搜查等民事强制措施或罚款、拘留等民事制裁措施仍由人民法院实施，不得由受委托的行政机关代为实施，但要积极协助。（3）明确委托执行的方式。对委托行政机关代为执行的案件，办理有关审批手续后，按照被执行人居住地和财产所在地情况选择代为执行的行政机关，由法院向受委托的行政机关出具书面委托执行书，写明代为委托执行的具体事项，并连同交付据以执行的行政机关决定书和经审查准予强制执行的裁定书。受托机关若完成委托事项、发现新的情况或一时无法完成代为执行事项时，应及时告知法院，由法院办妥相关法律手续，并对每件代为执行案件进行登记，对受委托行政机关提供的有关材料进行存档备查。

“堵”。 就是严把受理关，有限制地受理非诉行政执行案。我们将借鉴先进地区的一些做法，在今后一段时间，拟对以下几大类行政非诉执行案件不予受理或暂缓受理：

（1）对正在进行的土地、规划违法行为，县级以上土管部门、规划部门应及时向违法单位或个人发出停建通知，当事人拒不停止违法行为的，土管部门、规划部门有权对继续抢建部分予以拆除。因此，法院经审查发现这些部门仅发停建通知，却未履行强制拆除法定职责的，可以书面通知退回申请或裁定驳回其强制执行申请。

（2）对大面积普遍存在的违法行为而行政机关只进行个别处罚并申请法院强制执行，群众对此反映强烈的，法院可以不予受理。

（3）对经审查具体行政行为合法，但执行标的涉及被申请人基本生活资料等重大民生权益、或者强制执行易引发群体性冲突而不宜立即强制执行的，可决定暂缓作出准予强制执行的裁定。

（4）对不具有强制执行内容的具体行政行为，以及恢复土地原状、没收违法建筑物和其他设施、责令退还土地、恢复耕种、责令改正、停产、停业、关闭等虽具有强制执行内容但客观上无法强制执行的具体行政行为，也应不予受理。

（5）城市房屋强制拆迁类案件，按规定首先应当由政府责成有关部门强制拆迁，因此此类案件原则上不予受理。

（6）在法律、法规对集中行使处罚权的执行问题没有作出明确规定前，城市管理（行政执法）局如向法院申请强制执行的，法院暂不受理。

通过以上对案件进门前的控制，以此敦促行政执法机关敢于作为、积极作为，同时解决法院非诉行政执行案件与行政诉讼案件倒挂的现象，也为法院日益加重的执行任务减负。

 

（四）沟通协调。今后的执行中我们将继续保持将沟通协调贯穿非诉执行全过程的做法，并不断拓展。坚持思想教育与强制执行相结合，针对行政庭人手少、案件多的实际状况，注重改进执行方式与策略，以教育疏导为主，进行多元化协调，彻底化解矛盾。从案件受理、非诉审查到强制执行实施前，对被执行人充分地宣传法律和政策，讲明不履行义务的法律后果，要耐心细致地倾听被执行人的意见和要求，体恤民情，努力缓解被执行人的抵触情绪，关心被执行人的实际困难、细心寻求执行的突破点，同时邀请相关部门及当地基层组织等进行交流沟通，争取多方配合，共同化解官民纠纷，促进社会和谐稳定。

（五）注重宣传。一方面，对部分恶意逃避或对抗执行的当事人，果断地采取强制措施，同时注重宣传，加强与新闻单位的联系，起到“执行一案，教育一片”的效果，争取群众对行政非诉执行特别是拆迁、拆违等工作的理解和支持。另一方面，加强向行政机关和有关社会各界的宣传，由于行政机关部门众多，与党政社团领导工作联系密切，社会接触面广，如果我们不加强宣传，就会失去话语权，有时会使我们的工作和做法不被理解甚至产生误解，造成工作上的被动。具体的做法将通过工作简报、媒体报道、本院的《法官与人大代表》、《法官与政协委员》等，有计划、有针对性地对我们的工作进行宣传报道。对于一些典型案例，如村民违法占地案件中，可在基层组织的协助下，组织村民到场，进行现场教育，扩大非诉执行的社会效果。

（六）良性发展。这是我们非诉执行工作的目标，在采取上述的具体措施尤其是一些创新措施时，我们要注意工作的衔接和平稳过渡，对工作中出现的新问题新情况及时应对和调整，以确保我院非诉行政执行工作全面、协调、可持续性发展。

四、建议

（一）对本院的建议。因为行政非诉执行工作涉及到法院在党委、人大、政府及社会各界和人民群众中的权威和形象，恳请我院党组进一步重视行政审判工作，尽可能地为行政审判和非诉执行工作正常开展创造良好的环境和条件，强化优化行政审判执行队伍结构和案件分工结构。目前建议将非诉审查和非诉强制执行分开，以确保我庭在案件审查阶段严格把关，执行机构在强制执行阶段底气十足，彰显行政非诉执行的司法权威。

（二）对上级法院的建议。建议上级法院针对行政非诉案件审查、执行实践中出现的诸多问题（如审限、送达、审查标准等）适当修改完善有关规定，最好是最高院就非诉行政执行案件的办理制定出统一的司法解释，便于各地基层法院操作。当然我们在主观上要加强调研，摒弃老的思维方式，努力探索出适合现状又行之有效的办案新方法。

对于行政非诉执行案件的审查标准，我们建议采用 “重大明显违法”标准，因为“重大明显违法”的主要特征为具体行政行为明显缺乏事实依据和法律依据，明显违法并损害被执行人合法权益。行政诉讼案件和非诉行政执行案件的审查标准虽然都涉及合法性问题，但二者的审查标准应该有区别，不能等量齐观。由于非诉行政执行案件是行政相对人放弃诉权之后，具体行政行为已经生效需要执行的案件，因此，非诉行政执行案件的审查标准应当低于诉讼案件的审查标准或者称为审查标准适中，既不能像行政诉讼案件合法性审查那样严格，也不能放得太宽，变审查为虚设，使法院沦为执行工具。

（三）对政府和行政执法机关的建议。我庭打算在本文的基础上，形成《我市非诉行政案件执行难原因分析及对策》专题调研报告，以我院名义报送市委、市政府等部门，在报告中就行政非诉执行工作对政府及行政机关提出具体建议，限于时间和篇幅，在本文不再涉及。