近年来，随着各地城市改造力度的不断加强，房屋拆迁中遇到的问题日渐增多，各类拆迁纠纷也呈增长态势，而有关拆迁纠纷处理的现行法律、法规不尽合理，一定程度上影响着拆迁工作的开展。实践中对如何调整房屋拆迁过程中的各种法律关系，如何妥善处理各类拆迁补偿安置纠纷，是一个迫切需要加以解决的问题。本文拟从当前处理房屋拆迁安置补偿纠纷的做法入手，对现有的房屋拆迁案件裁决及审理模式进行辨析，并提出进一步完善的思路。 　　一、人民法院审理房屋拆迁补偿安置纠纷的做法及依据 　　城市房屋拆迁主要起始于上世纪八十年代。随着改革开放的不断深入，全国各地的城市建设改造逐步被提上议事日程，其时主要以城市道路建设为主，各地拆迁一般都是政府发文成立临时指挥部（或办公室），拆迁政策与方法也各行其是，但对被拆迁户大多采取房屋异地安置的形式。由于临时部门多为抽调人员，人员素质参差不齐，且执行依据不一，因此，拆迁工作及道路建设工程结束，临时机构被撤消后，往往会留下一些后遗症。但囿于当时的历史条件，拆迁工作属政策性的范畴，未能纳入法治的轨道。 　　时至1991年6月，国务院《城市房屋拆迁条例》施行后，城市房屋拆迁工作才逐步走上正常轨道，根据条例有关规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决，被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉，在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或提供了周转用房的，不停止拆迁的执行。基于对这一规定的不同理解，长期以来，审判实务中对拆迁补偿安置纠纷属于民事案件或行政案件；房屋拆迁主管部门或人民政府的裁决是否民事诉讼的前置条件，在认识上存在较大的分歧，以致各地人民法院对房屋拆迁案件的处理和做法亦有不同，有的适用民事诉讼程序，有的适用行政诉讼程序。1993年11月24日，最高法院在给江苏省高院（1993）法民字第9号《关于适用〈城市房屋拆迁管理条例〉第十四条有关问题的复函》中规定：“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。据此，我们同意你院审判委员会倾向性的意见，即房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”这一复函，明确将房屋拆迁补偿安置纠纷的性质界定为民事案件。 审理中各地法院亦参照此批复精神，审理了大量的拆迁纠纷案件。 　　目前，各地人民法院审理房屋拆迁纠纷的主要依据是1996年7月24日最高人民法院法复（1996）12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》和国务院2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》及各地政府依据条例颁行的房屋拆迁管理办法等。 　　自1996年7月最高人民法院的批复下发后，各地法院在司法实践中，对房屋拆迁补偿安置纠纷的审理，大多采取简单化的二分法：（一）拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议后，被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁或反悔的，拆迁人因此而起诉的，作为民事案件审理；（二）拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人及房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或人民政府裁决，当事人不服裁决向法院起诉的，作为行政案件处理。 　　按照上述标准，房屋拆迁纠纷既可以是民事案件，也可以是行政案件，这一分界线是以房屋的拆迁当事人是否达成协议为基点。这就形成了实体内容一致，但因处理方式不同而分路而行。这一划分方法在一定程度上混淆了房屋拆迁补偿安置纠纷的应然性质，造成了审判理论外延的涵盖不清，法官在审判实践中无所适从，也使得一些可以顺利解决的矛盾趋向复杂化。因此，有必要理顺这一关系，以使拆迁工作适应形势的需要，进一步贴近工作实际。 　　二、对现行处理房屋拆迁补偿安置纠纷模式的理性分析 　　长期以来，对房屋拆迁安置补偿纠纷的性质认定不一，有的法院认为是民事法律关系，属于平等民事主体之间的关系，拆迁人与被拆迁人对补偿标准、安置房的地点、面积等进行协商，如协商不成由有关部门处理，但并未改变其民事关系的性质。另一种观点认为，应视为行政法律关系，拆迁人与被拆迁人虽经协商，但达不成一致意见，由房屋拆迁主管部门进行裁决，所作出的裁决是主管部门的具体行政行为，其性质为行政法律关系。基于上述两种不同的观点，各地法院在处理房屋拆迁补偿安置纠纷时，亦做法不一，各行其是。究其原因，乃是对房屋拆迁补偿安置法律关系的性质之理解不同所致。自1996年最高人民法院法复（1996）12号批复下发后，各地法院的做法才逐渐趋于一致。但理论的争论、探讨并未因此批复而停止。一些拆迁纠纷的处理反而因对批复的认识问题不一而拖延时日，反而在一定程度上妨碍了拆迁的顺利进行。 　　认为房屋拆迁补偿安置的裁决是具体行政行为的主要依据是最高院（1996）12号批复，而在该批复下发之前，最高院曾于1993年法民字第9号《关于适用〈城市房屋拆迁管理条例〉（注：原国务院拆迁条例）第十四条有关问题》的复函，确认房屋拆迁补偿安置纠纷属平等的民事法律关系，经有关部门裁决后，应作为民事案件审理。据此，各地法院在操作中依据复函办理，在实际审理中确也处理了大量拆迁纠纷，取得了良好的社会效果。房屋拆迁部门对此种做法也多持肯定态度。但自（1996）12号批复下发后，各地法院在操作上带来了一定困难，故只能采取简单的两分法。国务院在制订新的《拆迁条例》时也是考虑到最高院（1996）12号批复，将裁决界定为具体行政行为，并依据《行政诉讼法》的规定，将当事人不服裁决的起诉期定为三个月。 　　笔者认为，房屋拆迁补偿安置纠纷的性质为民事法律关系，即使经主管机关裁决，也仍然属民事关系，拆迁裁决是主管部门对拆迁的民事行为进行调整，类似于劳动仲裁裁决，属于行政机关对民事纠纷依法居间裁决而并非具体行政行为。其理由如下： 　　首先，城市房屋拆迁主管部门的主要任务是负责对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施指导、监督、管理。城市房屋拆迁法律关系的当事人、其他参与人必须依法接受管理机关的指导、监督、管理。即监督管理拆迁人是否按照有关法律、法规的规定进行拆迁事务，对违反拆迁规定的行为进行处罚等。 　　其次，城市房屋拆迁的主体主要是拆迁人与被拆迁人，他们之间对拆迁补偿安置等发生争议，属于平等主体间的争议，虽因协商不成申请房屋拆迁主管部门裁决，但并未改变其性质，且裁决也只是依据有关法律、法规及有关规定，公平、合理地处理双方的争议。在裁决过程中，若双方当事人意见基本一致，却因其是行政行为，无法以调解方式结案仍要强行裁决，是否妥当？因此说若将裁决定性为具体行政行为，似有以行政行为（国家行为）强行介入民事行为之嫌。在房屋拆迁逐渐走向市场化的今天，不宜过多地强调以行政行为干预民事行为，进而侵犯或损害当事人的合法权益。 　　第三，房屋拆迁中涉及到的行政行为，如颁发拆迁许可证，发布拆迁公告等，公民、法人或其他组织认为该行政行为侵犯了自己的合法权益，可因此而提起行政诉讼，要求撤消其行政行为。如被拆迁人认为拆迁主管机关颁发拆迁许可证的行为违法，并侵犯了其合法权益，可因此向法院提起行政诉讼。而拆迁人与被拆迁人在进行协商的过程中，说明被拆迁人对拆迁已无异议，双方仅仅是在拆迁补偿、安置等方面可能达不成一致意见，其民事性质并未改变。并不因为经过裁决就转化为行政行为，完全没有必要通过国家强制力来干预。 　　另一方面，立法上始终有将拆迁行为作为政府行为的倾向，一提及城市房屋拆迁，就将其与城市规划、城市建设改造联系起来，认为一旦发生争执，就应强行介入处理。表面上看，是拆迁管理部门居中裁决双方争议，实质上是变相帮助拆迁人解决拆迁难题。应该看到，除了城市道路改造等公益性拆迁系政府行为外，其他开发商或拆迁部门在取得拆迁许可证后，在拆迁范围、时间内实施的拆迁行为完全是一种企业行为，其主旨是为了追求利润，或达到某种目的，国家有什么理由要为了一方的利益而强行裁决，并进而甘愿为此当被告，为拆迁人担责，甚至承担国家赔偿责任呢？ 　　第四，将房屋拆迁裁决界定为具体行政行为，会导致本可解决的矛盾复杂化。由于裁决是管理机关的行为，故经拆迁人或被拆迁人（或承租人）申请并进入裁决程序后，其主动权已在管理机关一方，而拆迁当事人则陷入被动应付的境地。试想，由于具体行政行为的国家强制性，已不容当事人自己进行协商，而裁决过程中也不可能进行调解或协调，即使当事人意见基本一致，如不撤回裁决申请，也只能进行裁决。同样，在行政诉讼过程中，因行政诉讼不适用调解原则，只能对行政裁决进行合法性审查，然后针对裁决作出维持或撤消的判决，不仅不能使当事人口服心服，不利于解决纠纷化解拆迁引发的矛盾，甚至还会激化矛盾，增加社会不稳定的因素。由于当事人的意愿基本不在考虑范围之内，因此在诉讼过程中，拆迁人与被拆迁人协商后意见如基本一致，但这样因行政诉讼的不可调解性，当事人如要达成协议，自行解决，就必然要撤回起诉或上诉。但这样又面临一个两难选择，如果撤回起诉或上诉，其原先的行政裁决或一审判决自然生效，协议一方反悔或不履行协议又将如何处理？是按原裁决（判决）执行还是按协议履行，极易使协议成为一纸空文，故当事人中的任何一方（尤其是被拆迁人）往往不愿冒此风险，而是采取硬抗到底的办法，能拖则拖。致使拆迁工作无法迅速完结。 　　第五，选择行政裁决作为解决房屋拆迁补偿、安置纠纷的强制手段，不够科学合理。行政裁决后，则必然选择行政诉讼作为解决纠纷的司法监督程序，而行政诉讼对于解决这类纠纷具有局限性和不彻底性：首先，被拆迁人对房屋拆迁管理部门缺乏信任感。由于拆迁人的有关文件、拆迁许可证等都是由拆迁管理部门批准的，拆迁人与拆迁管理部门有着千丝万缕的关系，现在出现拆迁纠纷再由拆迁管理部门依职权进行行政裁决，被拆迁人在心理上就有抵触情绪。其次，由于拆迁法规不完善，拆迁行政裁决的程序亦不规范，随意性较大，更增加了被拆迁人的不信任感。被拆迁人往往不予配合，甚至不同意对房屋进行测量评估，致裁决工作陷入被动。第三，法律规定拆迁行政裁决后，当事人起诉的期限为三个月。殊不知，拆迁是有期限的，但规定仅对裁决不服的起诉期就是三个月，加上裁决期间、诉讼期间，也显然不符合城市房屋拆迁快速、简捷的要求，不仅拖延了拆迁时间，还会导致因拆迁时间过长而超出拆迁公告规定的拆迁期限，致拆迁行政诉讼的裁判陷入两难境地：如维持裁决，因拆迁期限已过，拆迁许可证已失效，显然不妥；如撤消裁决，又会影响拆迁工作的正常进行，一定程度上阻碍了城市建设改造等工程的顺利进行。第四，由于行政诉讼主要是对行政裁决的合法性进行审查，只能行使有限的司法变更权，故对于违法的行政裁决（程序或实体方面）一般应判决予以撤消。如有一行政裁决，因裁决机构在测量、评估房屋前未通知被拆迁房屋产权人，致测量、评估财产时产权人未到场，从行政程序看显然违法，故法院应判决撤消裁决，而仅因这一点又使得房屋拆迁纠纷的处理回到了未决状态，一切又得从头再来。既拖延了时间，也给拆迁当事人增加了负担。 　　第六，由于拆迁裁决并非终局裁决，所以相当一部分裁决都以当事人（多为被拆迁人或承租人）提起行政诉讼而进入司法程序。而被拆迁人一方，往往选择在三个月的起诉期间将要届满时起诉，这样既未实现将大多数拆迁争议解决在行政程序中的目的，还使当事人陷入了更加复杂的司法程序中。另外，拆迁管理部门屡屡坐上被告席，并且时有败诉可能，影响了其裁决的积极性，且裁决过程中稍有疏忽，致程序或实体有误，若因此被法院撤消裁决，影响其机关形象，是其极不愿看到的。其后果有二：一是不愿裁决；二 是谨小慎微，不轻易裁决。诚然，有人会说拆迁管理部门如不愿裁决，拆迁人可提起行政诉讼，告其行政不作为，但这仅是理论上的，拆迁人不愿也不敢告；即使告了，时间上也拖不起。 　　第七，拆迁裁决本身的不规范及局限性也限制了裁决的正常进行。到目前为止，各地房屋拆迁主管部门在对拆迁纠纷进行裁决过程中仍缺乏较为可行的运作程序，各地做法不一。同时，拆迁中的一些复杂问题也使拆迁主管部门无从下手，陷入难以裁决的境地。如下列情况：被拆迁的房屋有产权纠纷或权属不清的，出租人与承租人之间有纠纷的，被拆迁房屋没有抵押权等他项权利的；产权人死之后，其所遗房产尚未进行分割、继承的；被拆迁人中有下落不明的；或被拆迁人长住或暂住国外、港、澳、台的等等。而由于裁决手段的局限性，拆迁主管部门往往无法解决，按照拆迁条件第十六条的规定的“裁决应当自收到申请之日起30日内作出”的要求无法达到。试想，如某被拆迁房屋，被拆迁人之一居住国外或港、澳、台，仅联系、通知就需花费数月，如何保证一月内裁决，何况被拆迁人是否积极配合，还是未知数。诸多复杂情况，裁决机关无法解决。因此，拆迁实践中存在着超期裁决或无法裁决的现象，因不能裁决，更无从向法院提起诉讼，寻求司法救助，进而使拆迁工作停顿，拆迁人只有寻求法律以外的其他方式进行解决，甚至引发社会矛盾，而这又是拆迁立法者所不愿看到的。 　　综上，将房屋拆迁裁决定性为具体行政行为并不妥当，也不符合拆迁工作的实际。反之，若将其定性为行政机关居间处理民事纠纷，若当事人对裁决不服，当事人起诉后，以民事纠纷立案审理或法院直接受理拆迁纠纷，这样则可避免诸多麻烦，较为有利于拆迁纠纷的处理，从以往的审判实践看，不仅可能，而且可行。 　　笔者认为：由人民法院直接受理拆迁案件有着诸多优势：一、法院审理案件有着严格的程序规定，可以确保案件的公正审理。同时法院作为司法部门，与拆迁各方均不存在利益关系和相关因素，从而能够公正的对拆迁纠纷进行实体处理，切实保证拆迁各方的合法权益。二、法院将拆迁纠纷作为民事案件审理，可以直接确定拆迁人与被拆迁人（承租人）之间的权利义务，避免了行政诉讼中牵扯较多精力审查裁决程序问题的弊端，减轻拆迁人、被拆迁人和拆迁管理部门三方的诉累。三、缩短了起诉期间和裁决的负担。双方当事人协商不成，在拆迁公告的第一次期限内如未达成协议，任何一方均可向法院直接起诉，也可申请拆迁管理部门进行裁决，由于裁决并不作为具体行政行为，就使得管理部门不必过份拘泥于裁决的程序，而将主要精力投入到对纠纷的实体处理中，不仅节省了时间，而且加快了节奏，拆迁管理部门的积极性也会提高。四、在诉讼期间，拆迁人可申请先予执行，法院在拆迁人提供财产担保的情况下，根据情况具体可以裁定先予执行，从而保证拆迁工作的及时顺利的进行。 　　三、完善房屋拆迁补偿安置纠纷的法律对策 　　现行的有关房屋拆迁的法律、法规，虽有一定的可行性，但在纠纷的处理方面存在不合理之处，前文对拆迁补偿安置纠纷的分析在于理顺其法律关系，并为妥善处理拆迁纠纷找出较为适当的解决纠纷的途径，从而进一步完善和规范房屋拆迁纠纷的法律适用，笔者认为，对房屋拆迁纠纷应从下列几方面去完善。 　　1、当事人认为房屋拆迁管理部门发放拆迁许可证等具体行政行为侵犯了自己的合法权益的，可向法院提起行政诉讼，要求行政机关撤销该行政行为，因发放拆迁许可证等属具体行政行为，当事人提起行政诉讼，法院理应受理，并根据具体情况作出裁判。 　　2、根据房屋拆迁的目的、范围立项等，可将拆迁区分公益性拆迁（或政府拆迁）和非公益性拆迁（民间拆迁）。公益性拆迁是指以国家重点工程建设或城市道路建设等公益性事业为目的需要进行房屋拆迁的工程；非公益性拆迁即民间拆迁，指公益性拆迁以外的单位或房屋开发建设公司为了本单位的利益或盈利的目的而实施的拆迁。对公益性拆迁中发生的纠纷，由拆迁管理部门进行裁决，当事人如对裁决不服，可提起行政诉讼。在诉讼期间，基于裁决作为具体行政行为的先定力、拘束力和执行人，只要拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或提供拆迁安置用房、周转用房的，可裁决先予执行，以保证拆迁工作的顺利进行。对非公益性（民间）拆迁，如拆迁当事人发生争议，拆迁管理部门可进行调解，但不作具体裁决，调解不成或当事人不要求调解，拆迁当事人可根据约定（如有约定仲裁条款）向仲裁委员会申请仲裁或直接向人民法院起诉，人民法院可根据《民事诉讼法》有有关规定直接予以受理，并作为民事案件进行审理。 　　3、拆迁人与被拆人、房屋承租人达成拆迁补偿安置协议后，一方反悔或拒绝履行协议，另一方可向法院提起诉讼，法院作为平等主体之间的民事案件进行审理。 　　只有根据上述不同情况采取相应的处理对策，才能逐步从根本上解决现行处理房屋拆迁纠纷中的一些疑难问题，切实保护拆迁各方当事人的合法、正当的权益。在拆迁工作逐步走向市场化的今天，不能把拆迁人行为笼统地理解为行政行为或准行政行为，应把所有拆迁都纳入城市建设的范畴，还市场经济以本来面目。从而为城市房屋建设的进一步规范及顺利实施铺平道路，使城市房屋拆迁工作走上健康的、良性发展轨道。