人民法院赔偿委员会调查取证问题研究
作者：高陈 发布时间：2007-11-02 浏览次数：1576
摘要：《中华人民共和国国家赔偿法》对于法院在赔偿案件审理过程中的调查取证问题并无明确规定，本文作者结合多年的国家赔偿审判工作实践，辅于生动、具体的赔偿案例，对国家赔偿案件（特指司法赔偿）当事人申请法院调查的范围、条件、时间、形式及法院依职权主动调查的范围等问题进行了系统的研究，以期为国家赔偿法的修改提供参考。
《中华人民共和国国家赔偿法》于
一、关于法院在赔偿案件的审理中应否调查取证的问题。
《中华人民共和国国家赔偿法》对此问题并没有明确的规定，理论上对该问题争议很大。
第一种观点认为，法院不应当调查取证，理由有：1、国家赔偿案件的主要举证责任由赔偿义务机关负担，赔偿案件经过了赔偿义务机关的处理后，历时漫长，证据齐全，案卷材料装订成册，案件的事实在司法机关的卷宗中有所反映，且赔偿义务机关已经穷尽了调查取证的职能，法院再调查取证也不可能发现新的证据，故法院的证据审查范围应严格限定于赔偿义务机关举证的卷宗之中，不必调取卷宗外的证据；2、，法院在审理赔偿案件过程中作为居中的裁判者，应根据当事人的举证对于案件事实进行判断，如果法院调查取证，因调查的证据必然对一方当事人有利，而对另一方当事人不利，势必会给一方当事人造成法院与对方当事人串通一气的印象，使法院偏离了中立的地位；3、司法机关在办案过程中就应当依法、主动、全面地收集一切与案件相关的证据，在司法程序结束后，如允许赔偿委员会再次就案件事实调查取证，不利于督促司法机关依法办案；4、司法机关一般均具有自行调查取证的职权，法院没有必要为其调查取证；而赔偿请求人对已存在的侵权损害事实及损害事实与赔偿义务机关的违法侵害行为之间的因果关系负有初步举证责任①，该举证通常也不会存在障碍，故法院也不必为申请人调查取证。
第二种观点认为，法院在一般情况下不应调查取证，但赔偿请求人的初步举证发生困难时可以请求法院调查取证。理由：1、从赔偿案件的举证责任划分来看，赔偿义务机关负有主要举证责任，由于其本身具有调查取证的职能，法院不必调查取证；2、国家赔偿案件中受害人的举证存在许多困难，为了减轻受害人的举证压力，赔偿请求人的初步举证发生困难时，法院可以为受害人调查取证。
第三种观点认为，法院在审理国家赔偿案件中应大力加强调查取证职能，既可依当事人的申请而调查，也可依职权进行调查。
笔者同意第三种观点。理由：1、以事实为依据，以法律为准绳是我国司法实践的一项基本原则，人民法院应当努力做到法律事实与客观事实一致。②我国的民事、刑事、行政诉讼均规定了人民法院的调查取证权，法院在赔偿案件的审理中为了查清事实，必须具有该项职权；2、国家赔偿案件中的赔偿请求人通常是被司法机关实施限制人身自由、扣押财产的公民，其受到司法机关的侵害后，往往身心憔悴、人财两空，其合法权益的受侵害程度远远大于民事、行政诉讼的原告，且其举证能力十分薄弱，这就需要法律给予其特别的保护；3、赔偿义务机关在实施侵权行为后为了逃避赔偿义务，常常想方设法隐匿、转移甚至伪造证据，给赔偿请求人的举证和法院的审判制造障碍，因此，在赔偿案件审理过程中加强法院的调查取证尤为重要；4、法院在国家赔偿案件的审理中应尽量地追求案件事实的客观真实，对赔偿案件客观真实性的追求标准要高于民事、行政诉讼的标准，接近于刑事诉讼的标准，故法院有必要通过行使调查职能来查清案件事实。综上，法院在赔偿案件的审理中必须大力加强调查取证职能。
二、关于赔偿案件当事人申请法院调查取证的几个问题。
（一）赔偿案件立案程序中赔偿请求人因“初步举证”有困难而申请法院调查取证，并提供了证据线索，法院应否准许的问题。
根据国家赔偿法的立法精神，赔偿请求人对已经存在的侵权损害事实、赔偿义务机关的违法侵害行为及其两者之间的因果关系负担举证责任，该举证责任也即赔偿请求人的“初步举证责任”，赔偿请求人只要完成“初步举证责任”，其在赔偿诉讼中的举证即已完成。但在实践中，由于赔偿请求人所受创伤巨大、侵害事实事过境迁、赔偿义务机关故意隐匿、转移证据等原因，赔偿请求人有时仅能提供侵权损害事实的证据，对于因果关系的证据则举证不足或举证不能。例如，1999年12月某日下午，村民陆某被邻县某公安派出所的联防队员以涉嫌犯罪为由拘押在该派出所，2个月后被释放，陆某被释放后的第3天下午因身体不适而住院，被诊断为“肋骨骨折”。该案件进入赔偿程序后，陆某向法院提供了其受伤的病历及被公安机关违法限制人身自由的证据，并提出其于释放当日被联防队员张某拳击后导致肋骨骨折，请求法院调查尚在看守所拘押的见证人洪某、吴某、黄某等人，公安机关则对殴打事实予以否认，并提供了联防队员张某、值班民警曹某等证明。法院对于是否帮助陆某调取应由其举证的初步举证产生了分歧，一种意见认为，根据国家赔偿法确定的举证责任分配原则，赔偿请求人对损害事实和违法侵害行为之间存在因果关系承担举证责任，法院不能为赔偿请求人的“初步举证”调查取证，否则，法院有帮助起诉之嫌，故对于陆某的调查申请不予采信。第二种意见认为，尽管赔偿请求人承担“初步举证责任”，但考虑赔偿请求人举证能力低下等因素，法院应当行使调查取证权进行救济。笔者同意第二种意见，首先，赔偿案件中赔偿义务机关为了逃避赔偿义务而故意隐匿、转移、甚至毁损证据的现象大为存在，赔偿请求人往往苦于没有证据而无能为力，其在主观上并没有任何过错，赔偿请求人的权益需要法律的特殊保护；其次，如果法院不对赔偿请求人进行救济，大量的违法行为则完全游离于法院的司法审查之外，这既不利于保护受害人的合法权益，也不利于监督赔偿义务机关依法办案；最后，赔偿请求人尽管提供不出因果关系的证据，但通常会提供赔偿义务机关侵害其人身权和财产权的证据线索，法院的调查取证具有可操作。因此，笔者认为，赔偿请求人因“初步举证”有困难，仅提供了侵权损害的事实和违法行为的证据，但对于两者之间是否存在因果关系举证不足或者举证不能，如赔偿请求人提供了确切的证据线索并申请法院调查取证时，法院应当予以调查。
（二）赔偿案件审理程序中赔偿请求人申请法院调查取证的范围题。
赔偿请求人申请法院调查取证必须提供明确、具体的证据线索，申请调查的证据应当与案件的审理具有关联性，该证据系赔偿请求人因客观原因而不能自行收集。关于赔偿请求人申请法院调查取证的范围，笔者认为，应限定在以下情形：1、证据由赔偿义务机关保存，但赔偿义务机关拒不提供的。法院根据赔偿义务机关拒不提供证据的事实无法作出不利于赔偿义务机关的推论，而该证据又为审理案件所需时，法院应予调查取证。2、由国家有关部门保存而必须由法院调取的证据。此类证据是指由国家机关保管、不对外公开、赔偿请求人及代理人无法自行调取的档案材料。但如果赔偿请求人因受违法行为的侵害而穷困潦倒，无力聘请律师来收集可以由律师调取的材料的，法院也应当给予救济。3、赔偿请求人的申请调查事项涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。国家秘密关系国家安全和利益，依法限定于一定范围的人员知悉；商业秘密的泄露可能会给权利人造成经济损失；个人隐私则依法不受他人收藏、刺探和公开。赔偿案件的审理一般不会涉及国家、商业秘密和个人隐私，但如果涉及了，法院应予调查取证。4、赔偿请求人确因客观原因不能自行收集的其他证据材料，法院根据案情需要，可以同意调查。
（三）赔偿义务机关申请法院调查取证，法院应否准许的问题。
从赔偿案件的举证责任划分来看，赔偿义务机关要想胜诉，必须举出确实、充分的证据来否认受害人所主张的事实证据。实践中，赔偿义务机关在司法程序中往往已经穷尽了调查取证职能，案件事实凭卷宗材料足可反映，卷宗外的调查材料通常已经不太可能推翻原来司法程序中已认定的案件事实，所以，案件进入赔偿程序后，一般不会存在赔偿义务机关申请法院调查取证的可能性。退一步而言，即使存在这种可能性，赔偿义务机关作为一级国家司法机关，具有强大的财力、人力、物力、权力为后盾，法律也赋予了赔偿义务机关的调查取证职权，故赔偿义务机关不会存在举证障碍的问题。 因此，笔者认为， 赔偿义务机关在赔偿案件审理过程中申请法院调查取证，法院一般不予采纳，但是，如果赔偿义务机关确实无法自行调取证据，而该证据的取得与否对于赔偿案件的审理结果又十分重要时，法院应当予以救济，以查清案件事实。
（四）赔偿案件审理程序中当事人申请法院调查取证的时间问题。
一种意见认为，为了便于法院对赔偿案件的审理，参照民事诉讼、行政诉讼证据规则规定的“当事人及其诉讼代理人申请人民法院调查收集证据，不得迟于举证期限届满前七日”、“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”，故赔偿案件当事人申请法院调查取证的时间也应截止到法院确定的双方当事人的证据交换之日。
第二种意见认为，赔偿案件的审理有别于民事诉讼和行政诉讼，赔偿请求人的弱势地位更甚于行政诉讼的原告，故法院对于赔偿请求人的申请调查期限应当尽可能地少加限制。原则上，赔偿请求人的调查申请应当在证据交换之后的一定时间内提出，特殊情况下，其申请时间可以再次延长。
笔者同意第二种意见。赔偿案件中的当事人情况有别于民事、和行政诉讼中的当事人，从权益受侵害的程度来讲，赔偿请求人所受侵害一般会远远大于民事、行政诉讼中的原告，但从应诉能力讲，赔偿义务机关的应诉能力却又远远高于民事、行政案件的被告，故对赔偿请求人申请调查时间不应完全照搬民事、行政诉讼证据规则的类似规定，赔偿请求人的诉讼权利应受特殊保护。从对证据的了解程度看，赔偿请求人在司法程序中通常处于被拘押状态，其对司法机关所取证据的了解程度远远低于民事、行政诉讼的原告，有的赔偿请求人甚至根本不了解司法机关的取证。如果将赔偿请求人的申请调查期限确定在法院交换证据之前，赔偿请求人的抗辩权利则有可能剥夺，因为其在不了解赔偿义务机关举证内容的情况下，根本无法知晓赔偿义务机关隐匿、转移、伪造了什么证据，故也就谈不上申请法院调查取证的问题。因此，笔者认为，赔偿请求人申请法院调查取证的期限不能确定在证据交换日前，而应确立在证据交换后的一定时间内，例如，15日。但如果赔偿请求人确因客观原因在15日内无法提供赔偿义务机关隐匿、转移证据的线索，时间上还可以延长，例如20日，以尽量给予受害人最大的法律救济。对于赔偿义务机关的调查申请，则应当在时间上予以限制，因为赔偿义务机关不仅知道赔偿请求人的申请赔偿内容，而且对于自己收集的证据也一清二楚，故法院可以参照民事、行政诉讼证据规则中的规定，要求赔偿义务机关在证据交换日前提出调查申请，赔偿义务机关无正当理由提出调查申请的，法院不予采信。
（五）赔偿案件当事人申请法院调取证据的形式要求。
笔者认为，应当参照民事、行政诉讼证据规则中关于当事人申请法院调查取证的规定，赔偿案件当事人及其诉讼代理人申请人民法院调查收集证据的，应当提交书面申请书，申请书应当载明被调查人或证据持有人的姓名、名称、住所地等基本情况、所要调查收集的证据名称、内容、需要由人民法院调查收集证据的原因及其要证明的案件事实等。鉴于有的赔偿请求人在经历了司法程序后，肉体和精神创伤很大，反应迟钝，有的赔偿请求人因穷困潦倒而无力聘请代理人，有的赔偿请求人则存在文化程度偏低等客观情况，因此，笔者认为，在赔偿请求人无法出具书面调查申请的情况下，法院应当准许其口头申请，并将其口头申请的内容记录在案。如赔偿请求人申请调查事项不具体明确时，法院还有义务做好释明工作。对于赔偿义务机关的调查请求，则应当要求赔偿义务机关提供书面的申请。
（六）法院接到赔偿案件当事人调查申请后的处理程序。
笔者认为，应参照民事、行政诉讼证据规则中的有关调查程序的规定，法院对于赔偿当事人的申请应当进行审查，符合条件的，应当依法进行调查取证，经调查未取得证据的，法院也应当告诉申请人。对当事人及其诉讼代理人的申请不予准许的，应当向当事人或诉讼代理人送达通知书。当事人及其代理人可以在受到通知书的次日起5日内向法院赔偿委员会书面或口头申请复议一次，赔偿义务机关申请调查的，必须要求其书面申请复议，赔偿委员会应当在收到复议申请之日起5日内作出书面答复。此外，法院的通知书和复议书面答复中必须进行详细的释明。
三、关于法院依照职权主动调查取证的问题。
（一）赔偿案件审理中，赔偿当事人对于案件的重要事实争议较大时，法院应当主动调查取证。
国家赔偿案件有其特殊性，赔偿请求人在申请国家赔偿前往往被长时间关押，财产被扣押时往往手续不全甚至无任何手续，而赔偿义务机关均为司法机关，办案经验丰富，应诉能力强，其在限制赔偿请求人人身自由或者扣押财产时常常不留痕迹，案件进入赔偿程序后，赔偿义务机关更是千方百计地设置障碍，隐瞒或伪造证据。赔偿义务机关的这些行为容易给法院办案人员造成错觉，而赔偿请求人往往又苦于无证据或证据不全而无能为力，此时，法院便应通过主动行使调查取证职权进行救济。例如，我院赔偿委员会在审理秦某申请某港公安局限制人身自由及返还财产赔偿案中，公安机关未出示任何手续扣押秦某的生铁并予以了变卖，秦某坚持认为生铁变卖款应是10万元，但无任何证据，而公安机关则坚持认为变卖款为8万元，并提供了大量的票据、帐本，我院赔偿委员会根据现有的证据初步认定生铁变卖款为8万元，在送达赔偿决定书之前，为了慎重起见，我们又查询了生铁购买方某厂家的帐本，结果发现生铁款的确为10万元，于是我们及时纠正，避免了错案的发生，某港公安局在我们依职权调查取得的证据前面无言于对。③因此，笔者认为，赔偿当事人对案件重要事实发生争议时，法院应当主动、积极地行使调查取证权，以查明事实，分清是非。
（二）赔偿案件审理中，赔偿当事人对于案件事实无争议，但案件的处理结果可能涉及国家、集体或他人合法权益的，法院也应当主动调查取证。
在司法实践中，有些案件的处理结果可能会涉及国家、集体或者他人合法权益，但与赔偿案件当事人特别是赔偿义务机关的利害关系不大，此时，案件的当事人可能会置之不理，但人民法院则必须主动行使调查取证职能，以维护国家、集体、他人的合法权益。例如，我委审理的周某申请某区检察院限制人身自由和返还财产赔偿案中，周某因涉嫌挪用公款而被某区检察院批准逮捕，某区检察院同时扣押了周某的涉案款项10万元，后法院判决周某无罪，周某便请求某区检察院赔偿其限制人身自由赔偿金和返还10万元，案件进入法院赔偿委员会立案程序后，周某和某区检察院对赔偿义务机关应返还周某10万元的事实没有异议，但法院经阅卷后发现，某区检察院扣押的10万元中有6万元系周某的应得款项，但还有的4万元在性质上有争议，法院于是主动依职权到周某的原企业主管部门和税务机关等部门进行了调查，最终发现该4万元系周某向原国有企业的暂借款，取证后，我们找周某核实，周某在证据前面承认了该款系属原国有企业所有，便主动放弃了该4万元的返还请求。我委及时与破产国有企业的主管部门联系，防止了国有资产的流失。因此，笔者认为，对于案件的处理结果可能会涉及国家、集体、他人合法权益时，法院要积极行使调查取证职能，以查清案件事实，保护国家、集体、他人的合法权益。
（三）赔偿案件的审理过程中，出现了影响案件正确审理的程序性事项时，法院应主动调查取证。
法院审理国家赔偿案件与审理其他诉讼的案件一样，既要追求案件实体的公正，又要注意审判程序的合法。当案件审理中出现必须解决的程序问题时，人民法院必须主动调查取证，以确保案件的程序公正。笔者认为，法院必须调查取证的程序性事项有：一、赔偿案件中止、终结审理需要调查的情形：1赔偿请求人死亡，须调查其继承人和其他有抚养关系的亲属表明是否继续愿意参加赔偿案件的审理；2、赔偿请求人丧失诉讼行为能力，须调查有无法定代理人及法定代理人是否继续愿意参加案件审理；3、赔偿请求人为法人或其他组织的，法人或者其他组织终止时，须调查权利义务承受人是否继续参加案件的审理；4、赔偿案件当事人不能参加赔偿案件审理时，需调查赔偿案件当事人有无正当理由；5、审查赔偿案件的审理是否与刑事、民事、行政案件的审理结果有关联，如有关联，法院应主动调查关联案件的审理情况，例如，宣告无罪的刑事判决进入法院再审程序后，法院可主动调查再审案件的审理情况等。二、赔偿当事人认为赔偿案件的审判人员与案件存在利害关系或者其他关系可能影响公正审判，申请审判人员回避，法院认为确有疑点有必要调查的，应当依职权进行调查。
参考文献：
1、《国家赔偿法实用题解》第110页，南京出版社。
2、《基层法官轮训教程》第137页肖扬院长讲话 江苏法官培训学院编。
3、《关于国家赔偿案件几个问题的思考》，载于《审判研究》2001第11期。
