我省法院行政审判工作情况专题报道
作者：转载《现代快报》 发布时间：2008-11-03 浏览次数：4570
和“一把手”打官司 江苏“民告官” 苏南苏北来真的
从贵州瓮安事件到上海杨佳案，从广东凤铝状告中国篮协到于芬叫板体育总局游泳中心，“民”与“官”的矛盾从来没有离开过公众的视线。
把视野放到江苏的“民告官”中，重新审视数量激增与胜诉率低的现象，会发现行政诉讼对官场气氛的悄然改变。在中国的官场规则里，“一把手”对一个政府机关或部门的运行起着关键的作用，因此让“一把手”们更贴切地感受到“民告官”带来的警示和意义，往往事半功倍。在江苏，各级法院近年来都在大力推进行政首长出庭应诉制度，各地的作用也各不相同，甚至带着明显的“地域特征”，或绵柔，或刚烈。
快报记者为此在苏南苏北实地调研数天，力求展现在行政诉讼背后，官场规则正在进行着的变化。
行政“高压” 无锡把“一把手”逼上被告席
2006年以前，无锡行政诉讼近二十年，“一把手”出庭寥寥数人，到了今年上半年，已有近两成“一把手”坐在了被告席上。
和其他地区对行政首长出庭率的数量和百分比追求相比，无锡似乎更看重“质”：在法庭上，“一把手”们坐姿不正不行，不说话不行，用作报告的方式说太多话也不行……
如果“一把手”嫌这一切太麻烦想请假，那至少要得到市政府秘书长的书面同意。而他们所有的这一切表现，都会被记录在案，一份留在法院，另一份送给市政府法制办，列入他们的年终考核。
被“逼”上被告席的“一把手”们，不得不正视法律的尊严。
开庭后，局长登门拜访老百姓。
2005年那年，门前的火锅店曾让无锡市民李翠华（化名）寝食难安。她家住无锡市闹市区的一个小区，楼下有一排临街门面房。买房时，开发商承诺门面房不会开饭店。
开发商的话确实不能信，先是火锅店，后来又有了馄饨店，在李翠华和邻居们的眼皮下面，这两家店先后竖起了烟囱，顺利开张。
两家小餐馆很快成了邻居厌恶的对象，业主们自发组织前去交涉。结果可想而知，饭店老板手里有政府发的本本，根本不在乎住户们的“吵闹”。
“饭店的环评和营业执照都有，开得正当合法，我们闹也没用。”李翠华说。业主们的疑问随之而来：餐馆离住家这么近，它们是如何通过环境评估的？
2006年10月，21名业主组织起来，向区环保局邮寄了一份众人签名的《控告书》，指责火锅店和馄饨店影响了环境，要求环保局查处。
“但环保局坚持说餐馆不存在污染问题，而我们始终没有见到环保局的负责人。”21名业主立即决定把区环保局告上法院，要求认定这两家餐馆得到的环评行为违法并予以撤销。
一审败诉。几个月后，案件迎来了二审，业主们惊讶地发现，事情似乎有了转机。
“开庭时，被告席上除了环保局的办公室工作人员，又多了两个人。我问邻居，他们是谁？邻居们也不知道。直到法官核对出庭人员的身份，我才知道两人是环保局的正副局长。”
李翠华觉得非常意外??过去找都找不到的局长，现在亲自跑来当被告了，至少说明他们重视了吧。法庭上局长解释：“餐馆提出环评申请后，我们就派人去认真看过，也提出了整改方案，后来餐馆作了改进，我们才通过了环评的审批。”
这种说法，业主们肯定不买账，他们在庭上拼命指证，两家餐馆的污染客观存在。
这次开庭结束之后没几天，坐在被告席上的正副局长敲开了李翠华家的门，从客厅走到阳台实地观察。
“在阳台上，我问他们能不能闻到油烟，他们也承认能闻到，”李翠华的心情舒服了很多，她后来了解到，两个局长基本上把21户都走访了一遍。
两位局长实地勘察后积极地协调，多次沟通后收到了效果，两家餐馆同意整改。在多次沟通后，两家餐馆终于拿出了21户业主能够接受的最终方案，餐馆用更大的代价去整改，业主们所受的影响也将大大减小。
得到满意的结果后，21户业主也撤回了上诉。一起民告官的官司，因为被告方“一把手”的积极介入而得到了圆满的解决。
“一把手”请假 要副市长或秘书长批准
困扰李翠华和邻居们多年的官司结束了，她并不知道，这场官司出现的转机，和无锡市政府颁发的一份文件有着非常密切的关系。
在这份名为《无锡市行政首长出庭应诉工作暂行办法》中，政府部门与法院高调合作，力推行政首长出庭。
文件颁布于
李翠华起诉环保局案正逢其时。文件颁布时，她的案件恰好进入二审，环保局的负责人也就恰当地坐到了被告席上。
“用文件来督促行政首长出庭，无锡在全江苏的起步不算早，但实施一年，对行政首长的触动非常明显。”无锡中院行政庭副庭长张学雁介绍说。
据了解，无锡行政机关负责人一审开庭出庭率，2006年是6%，今年上半年已经达到了17.6%，而在2006年以前的很多年份，无锡行政机关一把手出庭应诉的数字是“0”。
坐被告席，对无锡的“一把手”们来说非常陌生。一份仅数百字的文件，是如何把一把手们“赶”到被告席上的呢？
张学雁笑而不答，她给记者递来一张“请假条”。
这是一张A4纸打印的《行政首长出庭应诉请假通知书》：“因公务出差，我单位行政主要负责人不能在某公司诉采购行政处理决定一案法院开庭审理中出庭应诉，根据《无锡市行政首长出庭应诉工作暂行办法》第七条规定，已向市人民政府请假，经秘书长同意，现委托分管负责人出庭应诉，特此说明。”
请假条的落款，是无锡市财政局。
去年9月，无锡市财政局吃上了当年的第一场官司，按照规定，财政局长必须出庭应诉。可是收到法院的传票后，局长发现开庭当天早已安排了在外地公干，实在无法脱身，他打电话与法院沟通，得到的回复是开庭日期不能更改，只好向法院要了请假条，写了假条去找政府秘书长。直到拿到了秘书长的同意，他这才算是舒了一口气。如今，那场官司早已结束，但假条被永久收入卷宗，以备查验。
请假的批准制度才是整个环节的“撒手锏”所在。“‘一把手’想找借口请假不去，就非常困难了。”无锡市政府法制办副调研员、行政复议处处长潘伟说。作为无锡的独创，潘伟对请假制度的设置很是自豪。
“法院与各局平级，局里的一把手不出庭，法院怎么办？我们设计这样的请假制度，将尚方宝剑交给政府副市长、秘书长。”
潘伟认为，这还能基本上杜绝一把手“找借口”：“假如行政首长随便编个借口，法院对他们的活动并不清楚。而副市长和秘书长就不同了，你局长外出学习开会，他们能不知道？”
“哪怕行政一把手真的‘怯场’，他们也不好意思总去请假，毕竟面子上也过不去，”潘伟说。
除了把行政首长往被告席上“赶”，无锡市法制办和中院还设计出一些细节，逼一把手们得在法庭上好好表现。“打分制”就是其中之一。
着装仪表、精神风貌、语言表达、陈述及辩论是否紧扣案情、是否逻辑严密、是否举证清晰……去年底，法制办和法院制作了这份出庭应诉情况考核表，每次开庭结束后，由法院根据行政首长的庭审表现，进行“好、较好、一般”三个档次的打分。
事后，这一式两份的表分别由法制办和法院保存。而法制办拿到表之后，将纳入到行政首长的年度考核中去。
市委书记五次批示盐城行政机关败诉要挨处分
如果说无锡的“请假条”制度尚显苏南人温婉的性格特征的话，那么盐城在推进行政首长出庭应诉时所采取的对策，则无不透露出苏北人的爽气。市委书记批示加上追究责任倒逼，两记刚猛的“直拳”让官员们的神经绷了起来，行政首长出庭的“坚冰”在无形中逐渐化解，盐城的行政首长们自觉地开始学法懂法守法。
五次批示击破坚冰
2005年1月，盐城中院向政府报送了2004年度全市法院行政诉讼案件情况的报告，报告中对上一年度的“民告官”案件进行了认真的梳理和分析，指出了行政机关一些需要改正的做法。
时任盐城市市长的赵鹏看到报告后很是欣赏，当即作出批示，对这份报告提出了高度赞扬。政府的表态让法院挺直了腰杆，盐城的行政审判在政府和法院的联合推动下迅速发展。而这年12月赵鹏作出了一份在不少官员看来“措辞刚猛”的批示。
批示要求市政府法制办牵头，会同监察局，“对今年以来行政诉讼、行政复议、行政仲裁案件再做汇总分析，进一步落实责任追究制，并且要越处理越严。要以严格的责任追究制为抓手，促进行政执法责任制的落实。对那些不负责任、玩忽职守、不学法懂法用法、滥用职权，造成群众利益和政府形象受损的国家工作人员，一定要让他们付出代价，以警戒其他，促进政府机关依法行政，老老实实为人民办事”。
行政官司打不好，还要受处分？“这样的严厉措辞过去从未有过的，有人揣摩出了市里的意思??要动真格的了。”盐城市教育局一位官员回忆说，也就是在这份批示之后，市里不少行政单位的一把手开始恶补法律知识。
“过去从来不去法院，‘一把手’甚至连胜诉败诉都不知道，后来看到败诉还会着急。”行政庭的法官们都成了大忙人，杨越华经常被行政机关邀请去进行普法讲座，从行政诉讼的专业名词开始从头教起。
赵鹏不久就任盐城市委书记。从去年初到今年初，他又三次对行政审判作出批示，其重点仍然是加强行政审判，深化责任追究制。
从2005年到2008年，盐城的亭湖区、东台市、滨海县纷纷出台规定，明确要求行政一把手出庭应诉。而在盐城的其他各区县，虽然尚无明文规定，但一把手出庭也以一种渐进的方式蔚然成风。难怪有盐城的官员私下说，行政首长出庭的“坚冰”，是被赵鹏的五次批示逐渐击破的。
问责一把手
如果纸上的批示与大小行政官员们还有不小的距离的话，那么2005年9月的一场“问责风暴”则让官员们切身感受到了责任追究的威力。
徐某是滨海县某镇村镇建设服务中心的副主任，拥有给镇上老百姓发放房产证的权力。当时，他接受了村民陈某申请发证的材料，在大概看了一下材料之后，他凭经验觉得没什么问题，便为陈某发放了房产证。
事实上这套房子的真正主人并不是陈某，不久一直在房子里住着的刘某过来交涉，徐副主任没能解决。于是刘某将滨海县政府告上了法院，要求撤销发给陈某的房产证。法院审查后发现发证的确弄错了，于是判决滨海县政府败诉。
事后政府发现，徐某的审查不严是造成这起纠纷的直接原因，他被列为此事的直接责任人。而事后镇政府给予徐副主任行政记过处分。
除了徐某，这场“问责风暴”还“刮”到了10多个官员和1家行政机关。其中，4人受到行政处分，1人和1家单位作出书面检查，3人被诫勉谈话，7人受到通报批评。在这些被问责的公务员中，有行政机关里最普通的职员，也有县国土局副局长、区规划局副局长。无一例外的是，他们都是因为当被告败诉后遭到了责任追究。
“真的怕了。过去谁能想到败诉是这个结果？”一位官员说。
过错追究毫不含糊
事实上，如果这些第一次被问责的官员们能未雨绸缪，或许不会被“刮”到。2005年7月，盐城市政府颁发制定了《盐城市行政执法过错责任追究暂行办法》（简称《暂行办法》），并将这份“沉甸甸”的文件迅速发放到各个行政机关单位中。
《暂行办法》明确声称，要对行政执法人员进行执法过错责任追究，其中对执法过错定义为：因故意或者重大过失，违法或者不当行使职权，不履行或者不正确履行法定职责，损害国家利益，损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。
“从这个定义来看，可以说大多数被告败诉的行政案件里，作为被告方的‘官’都要被问责。”一位资深律师点评说。
这份共有28大条的《暂行办法》详细列出了责任追究的范围、责任确认和追究方式、责任追究的程序，具有很强的可操作性。
结果倒逼官员出庭
“盐城暂时还没有对行政首长出庭次数提出具体的要求，但是这个《暂行办法》出来之后，意味着行政单位一旦败诉将可能面临被问责的后果，各单位的行政首长很快就重视起来，渐渐地不用法院说，那些一把手们也来参加开庭了。
某种程度上，这种用结果倒逼的方法收到了效果。”盐城中院行政庭庭长助理韩标说。在东台、大丰、亭湖区，行政负责人出庭率如今都超过了50%，这在几年前是不敢想像的。
2005年，盐城的行政机关败诉案件为55件。到了2006年，这个数字骤降为25件。2007年减少到了16件。“法院每年的工作报告中除了汇报上一年的主要工作之外，败诉案件的情况要一个个拿出来宣读。”韩标说。
“因此开大会的时候，县长、区长们都紧张得很，密切关注他们辖区里到底有多少败诉案件，大家的神经都绷起来了。”
在这样的情况下，结果倒逼成了官员头上的“紧箍咒”，有的行政单位当上被告后，一把手马上调案卷查看，并且立即与原告协调沟通。
不少案件经过行政机关的主动改正，使得原告欣然撤诉。去年，盐城中院的行政案件撤诉率高达57.9%，位居全省中级法院之首。
7场官司把副局长告成“法律专家”
在很多人看来，顾明是个不折不扣的“刺头”。他在港口开了一家公司，因为搬运货物的事，与交通局发生纠纷，跟交通局打了7场官司。然而，作为他的“对头”，交通局副局长却十分“感谢”他。正是这7场官司，逼得副局长苦学法律知识，最后竟成了圈子里的“法律专家”。
俗话说，打死不告状，何况“告官”？老百姓不“告官”，一方面是胜诉的把握不大，另一方面是不敢领教“官”的傲慢，一场官司打下来，你连“官”长啥样都不知道。当年《秋菊打官司》引起轰动，说明老百姓在这件事上是有共识的。不知不觉，“民告官”已经走过了20多年。一心要讨说法的“秋菊”多了，死不认错的“村长”少了，民和官的关系在法律博弈中正在发生微妙的变化。不管是放下架子主动应诉，还是被逼上法庭，“一把手”们似乎已经适应了这种变化，甚至把当被告视为一种有意义的事，而作为“推手”的法律工作者和学者却有着更新更高的设计。无疑，这只看不见的手还会继续推下去。
顾明是大丰高华建筑有限公司总经理。多年来，他的公司一直在大丰一港口从事人力装卸砂石材料。2004年，公司买了大型机械用于搬运装卸。正当顾明准备大施拳脚之时，当地交通部门通知说，公司货物搬运装卸违反了《港口法》，要求立即停止违法活动。
接到通知后，顾明很快向大丰市交通部门书面申请要求颁发港口经营许可证。结果大丰市交通局发出的却是一张“不予许可通知书”，称该区域已许可给他人，不作重复许可。
无奈，公司将交通局告上了大丰法院，大丰法院经审理认为货物搬运装卸没有量的限制，因此判决撤销了不予许可决定。顾明说，这是他打赢的第一场民告官诉讼。
官司是赢了，可是交通局收到申请材料后长达3个月之久，既不予许可，又没给答复，顾明认为这是行政不作为，于是第二次将对方告上法庭。大丰市法院判令交通局限期给予答复。原以为民告官很难胜诉，可连续两次大获全胜让顾明乐坏了。
交通局终于给答复了：你公司缺少码头建设验收证明，故而不予许可。顾明又两次将对方告上法庭。法院认为，码头是货物装卸的必备设施，因而支持了被告不予许可的决定。随后，顾明以港口的布局规划是由国务院和省人民政府编制，当地政府无权编制港口布局规划为理由，将交通局告上法庭。两级法院都认为该规划没有侵犯原告的合法权益，故而驳回了原告的诉讼请求。
2006年11月，顾明向大丰市交通局举报，全市有172个码头在进行货物装卸经营，这批码头大都没有码头竣工验收证明，要求大丰市交通局依法处理。最后，顾明第7次提起诉讼，要求当地交通部门给予答复，并请求法院判令被告履行依法查处内河港口码头非法装卸经营的法定职责。
“按理说，如果一个人被别人告了7次，心里八成要恨死对方了。可这回不是的。”原告代理律师江苏圣典律师事务所的崔武说，交通局的分管副局长徐某对顾明反而心存感谢。
徐副局长参加了全部7次开庭审理，最初两次败诉让他备感难堪。那两个案件被盐城中院收录进了当年行政机关败诉案件一览表中，并在工作报告中予以宣读。
盐城中院对这两起案件败诉原因分析为“认定事实不清，适用法律不当”和“行政不作为”。按照盐城的过错追究制度，这位徐副局长被上级领导狠狠地训了一通。
“两次败诉被问责，我觉得不能再稀里糊涂下去了。”徐副局长说，他买了许多专业书籍研究法律，把每一次应诉当成一次学习，从而提高自己的依法行政本领。
从《行政诉讼法》到《港口法》，从《航道管理条例》到《港口经营管理规定》，徐副局长把相关法律和红头文件统统翻出来，一条条仔细研究，将纠纷中的细节一一对照来找法律依据。吃透了法律法规的精神，再亲自动手写出答辩状，他已经成竹在胸了。后来，和顾明打官司，交通局再也没输过。
每次上法庭，徐副局长面对顾明不同的诉讼，都是“兵来将挡，水来土掩”。从法律的程序到港口的管理，从“诉讼主体资格”到“信访规定”，即使是很专业的法律术语，徐副局长都能说得出来。“多次当被告，把我告成了法律专家。现在同行业经常有交通局请我去做法制讲座。从这点来说，我得感谢顾明呢。”
同时，他还觉得行政首长出庭制度不错。“这个制度逼我学习了许多行政法律知识。我所谓的‘法律专家’是给逼出来的。原来有行政案件总是找个律师去应付一下，自己并不能体会到做被告的真实感觉，也感受不到庭审法制的熏陶。”快报记者马乐乐
对话：赶一把手出庭不是作秀
一个是知名的行政法学者，东南大学法学院院长，一个是江苏高院行政庭副庭长，周佑勇和倪志凤对江苏一把手出庭制度的关注自不待言。在接受星期柒新闻周刊专访时，倪志凤认为，行政一把手出庭制度需要进一步完善，接下来法院将推动行政首长出庭应诉制度化、常规化，让一把手出庭成为常态。周佑勇则提出，一把手出庭制度在设计时，除了做到合法，还要追求合理。
星期柒新闻周刊：江苏的行政案件里，一把手出庭次数近几年迅速增加，“迅速”到什么程度？
倪志凤（以下简称“倪”）：2007年，全省行政机关负责人出庭应诉达到1129案次，这个数字超过了前4年的总和，是2003年的近10倍。宿迁地区的一审行政案件行政首长出庭率，2005年是“0”，而今年上半年达到了91.4%。全省还出现了一批行政首长出庭率100%的基层法院。
星期柒新闻周刊：有人说，行政机关当被告后，法制办主任或者律师出庭足矣，不必一把手去“作秀”。
周佑勇（以下简称“周”）：任何一个制度的设计都是在实践和摸索中改进和完善的，我们看到江苏倡导一把手出庭制度这几年来，各个地区已经在不断完善，一把手的压力越来越大。从无锡和盐城的实际效果来看，行政机关的依法行政水平的确取得了进步。所以我并不担心一把手出庭的制度会流于形式。
倪：表面上看，行政负责人出庭只是一种形式，但是我们不能低估它的意义。一把手出庭有利于其更直观地了解和掌握在自己管辖领域中存在的问题，促进其依法行政，从源头上减少行政争议。一把手改进了，对下面其他公务员的执法行为，都是一种榜样和鞭策作用。
对群众而言，一把手出庭改变了过去“民告官，不见官”的现象，让双方平等对话，能够缓和原告的情绪，也能让一把手感受到群众的不易，为解决矛盾搭建良好的沟通平台。
过去，不少行政机关的代理人是律师，律师往往只能就案办案，遇到具体问题仍然需要请示领导。而一把手出庭，在一些情况下可以当场拍板解决问题，真正实现案结事了。
星期柒新闻周刊：无锡的“请假制度”和盐城的“问责制度”都让行政一把手感到了压力，你如何看待两地的做法？
周：我毫不怀疑无锡和盐城做法的积极意义。我们可以看到，为了唤醒一把手的法治意识，将一把手向依法行政的道路上“逼”，无锡和盐城的政府、法院都做出了可贵的探索。我相信，只要把一把手“赶到”被告席上去，行政机关依法行政水平的提高指日可待。
我还知道在宿迁、南通等不少地区，行政一把手出庭率也非常高。江苏的行政审判理念和水平是全国领先的，这一点早已得到最高法院的肯定。
倪：法律没有明文规定一把手必须出庭，那么政策的支持就尤为重要。2006年全省预防和化解行政争议经验交流会上，张九汉副省长提出：“行政首长有条件出庭应诉的，要尽可能出庭应诉。”
在省高院的推动下，行政首长出庭应诉率已经被江苏省委政法委列为“法治江苏”合格县（市、区）评比的重要指标。此后，这项制度在全省各地迅速得到推广。
我有一个假想：假如有朝一日行政首长出庭制度作为一个强制性的要求，被法律所规定，那么就不再需要法院来“倡导”来“推动”了，那该多好。
星期柒新闻周刊：有人认为，市委书记的一道道批示是一种“人治”。
周：“人治”与“法治”的争论由来已久。我认为领导批示的确带有“人治”色彩，却未必就是“人治”。只要领导人在法治的框架下依法办事，就仍然是“法治”。市委书记的批示并没有任何越权越界现象，仍然是“法治”。
星期柒新闻周刊：有人担心盐城的问责制度过于严厉，是否对行政一把手有失公平？
周：这样的担心很有必要。我注意到，盐城的规定中将发生“行政执法过错”的前提定义为“因故意或者重大过失”，这就是只有当“故意”或者“重大”的原因造成败诉，才会被追究责任。
这就要求有关部门和一把手们正确理解什么是故意，什么是一般过失和过错。我的理解是，如果是“一般人都想不到或者一般人都很难避免”的过错，不应当被追究责任。而“一般人都知道不能这么做”的过错，才属于“故意”范畴。
不管是无锡的“温婉”也罢，盐城的“严厉”也罢，在实践中将制度完善，做到合法性与合理性的统一，一把手出庭制度就能成为科学的制度。
星期柒新闻周刊：江苏推进行政一把手出庭几年来，行政案件撤诉率逐年下降，您如何看待这个问题？
周：一般来说，一起行政案件撤诉的背后，是官民矛盾得到解决的结果，撤诉率的下降是一个好现象，可以视为江苏行政审判良性发展的表现。但我认为不能片面追求撤诉率。衡量一个政府部门依法行政水平的提高，还要从很多方面来看，比如法院案件的受理数量、人民群众的满意度、人民群众的权利意识、社会相关机制是否健全等等。
星期柒新闻周刊：你认为江苏的行政机关在这方面还有哪些需要改进的？
倪：一是“出庭不出声”。很多行政首长缺乏应诉的经验，坐上法庭无话可说或者有话不知道怎么说。这方面，很多地方法院都制定了一些对策，无锡的打分制度就是一种。但是从总体情况来看，行政首长在这方面还有很长的路要走。
二是我希望能有越来越多的“正职”也就是真正的“一把手”出现在法庭上。现在我们经常用的词是行政负责人，这可能包括“一把手”和分管具体某项工作的“二把手”“三把手”等等。我们也知道“一把手”的确很忙，但是参加一次庭审，对他们来说仍然是宝贵的机会。毕竟大家都知道，即使是“二把手”，与“一把手 ”出庭的效果也是截然不同的。
另外，我希望有更多的行政机关能够坦然接受败诉的结果。对于公务员来说，因为有些地方有问责的制度，败诉对他们来说显得有些残酷，但必须接受法院的裁判。如果有一天，面对媒体的镜头，行政机关能够坦然面对法庭当庭判决败诉，我想，我们的行政机关的法治理念，肯定又升华了。
星期柒新闻周刊：行政审判发展已经20多年，能否想象一下20年后的民告官会发展成什么样子？
周：的确，这20多年已经大大发展了，我们的行政审判还有很多路要走。比如受案范围将进一步扩大，越来越多的从来没当过被告的行政机关也将出现在被告席上，法院将不仅审查行政行为的合法性，还会审查正当性。
比如公益诉讼制度将得到发展，越来越多的公民以公益诉讼的形式告官将受到支持。
行政审判的管辖制度将得到发展，比如你一个老百姓告江宁的行政机关，将不在江宁法院审理，而是放到其他区的法院审理。（快报记者马乐乐）
（2008-11-2）
