［摘要］目前行政公益诉讼在我国尚没有法律明文规定，但近年来却时有公益诉讼的案件进入我们的视野。学者们对行政公益诉讼的概念及行政公益诉讼中原告资格问题的争论颇多。本文试从行政公益诉讼的涵义入手，对我国建立行政公益诉讼的可行性、必要性及原告资格等问题进行探讨，并对我国构建行政公益诉讼提出几点设想。

［关键词］公共利益  原告资格  行政公益诉讼 

行政公益诉讼是目前我国法学界热点问题之一，很多学者论证了中国行政公益诉讼制度建立的必要性、紧迫性，在具体制度的构建上也提出了很多方案和设想；也有学者提出要冷静思考并认为公民私益保护的乏力才是我国当前行政诉讼法面临的最大难题。

一、行政公益诉讼的概念

从语源上讲，“公益诉讼”一词源于罗马法，相对于“私益诉讼”而言。前者为保护个人所有权而设定，仅特定人可提起；后者为保护社会公共利益，除法律有特别规定之外，罗马市民均可提起。由于诉讼的本质在于普通市民以司法权为名保护社会公共利益，公益诉讼也被称为“民众诉讼”或“公共诉讼”。如《学说汇编.论告示》第八编：“维护民众权利的诉讼被我们称为‘民众之诉’”。行政公益诉讼是公益诉讼中的一种类型，与民事公益诉讼一起共同构成了公益诉讼。行政公益诉讼具体指行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或可能造成侵害时，法律允许无直接利害关系的人或组织为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。对该概念的把握应考虑以下几点:首先，案件与原告没有直接的利害关系，即被诉具体行政行为影响的是社会公共利益。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》虽然将行政诉讼的原告扩大为“利害关系人”，但是没有赋予公民或组织在国家利益或公共利益遭受侵害时提起行政诉讼的权力。其次，行政公益诉讼的对象是国家行政机关，接受司法审查的是国家行政机关的行为或不行为。再次，行政公益诉讼具有预防的性质，即不需要公益侵害现实的发生，只要根据相关情况能够合理判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。最后，行政公益诉讼的判决不仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。

二、行政公益诉讼的理论基础和现实依据

（一）理论基础

首先，有权利必有救济，无救济则无权利。无论侵害的是公共利益还是私人利益，均应有相应的司法救济予以保障。我国宪法和法律规定了公民享有社会公共权利，但是这些权利往往由社会多数人共同享有，公民个人一般不被认为享有直接的诉的利益。司法救济门槛过高，导致权利因没有保障而无法实现。行政诉讼制度本身就是民主政治在某一领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，可能不仅是个程序问题，更是宪法原则在诉讼领域的具体体现。其次，按照权利分立和制衡理论，司法权是保护人民利益的，人民的权利遭受到私权或公权的侵害时均可以寻求司法救济。没有有效的制约机制，行政权将会失控。设想当行政权的行使对社会公共利益造成侵害时，由于这种侵害在形式上并未对公民个人利益造成直接损害，而不能通过公民起诉的方式诉诸司法审查的话，司法权对行政权则难以起到制约的作用，至少出现了漏洞或空缺。

（二）现实依据

行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的可行性。一是为相对人提供充分有效的救济，保障其合法权益不受不法行政行为的侵害；二是有效地监督行政行为。有学者认为公民私益保护的乏力是我国行政诉讼制度运行受挫的最主要表现。但这不能成为行政公益诉讼制度不应设立的原因。公益的概念并非绝对排斥由基本权利赋予人民的私益，公益和私益本质上应该是一致的。对公益的侵犯，也将使私益失去存在的根基。依法行政的宗旨具有独立价值，并不依附于保护私权利而存在。近年来，一些侵害公共利益的案件不断出现，设立行政公益诉讼是值得探讨的。

三、构建行政公益诉讼制度中的原告问题

在行政公益诉讼中，最主要的问题是原告资格的确定问题。实践中大量行政公益诉讼案件被拒之门外其主要原因在于原告资格的限制。为此，学者们进行了深入的研究。很多学者倡导应该由检察院来担任行政公益诉讼的原告。持这种观点的学者认为，检察机关作为公共利益的代表，与公益诉讼之公共利益正好吻合。有的学者强烈反对由检察院担任行政公益诉讼的原告，认为应赋予自然人、法人或其他组织以原告资格。笔者认为可以兼采两者意见而出现第三种模式：由自然人、法人或其他组织担任行政公益诉讼的原告，同时赋予检察院以支持起诉的权利。出现这第三种想法笔者的理由如下：一方面，如果直接让检察机关提起行政公益诉讼，则逾越了行政诉讼检察监督的应有边界。任何国家权利的行使都有其法定的界限，行政诉讼中的检察监督权也不例外。如果检察院同时具有原告和法律监督者的身份，将承担起起诉和法律监督两种截然不同的职能。作为原告，检察院是绝对不希望自己在诉讼中遭到失败，进而会不遗余力地运用各种手段以求得法院地认同；而作为法律监督者，检察机关应该具有中立性，独立于法院和当事人之外进行客观公正地监督。一边是求胜之心，一边是保持公正，很难想象这样情形下检察机关该如何自处。因此直接赋予检察院以原告资格不妥。另一方面，如果仅让自然人、法人或其他组织担任行政诉讼的原告，又好像过于势单力薄了。行政权过于强大，自然人、法人或其他社会组织难以与之抗衡。行政机关的行政权力触及社会的每个角落。自然人、法人和其他社会组织都处于其管辖之下，虽强调诉讼中当事人地位平等，但行政诉讼中双方的力量是严重失衡的。因此，检察机关为维护社会公益，应运用自身的力量，给予自然人、法人或其他组织有力的支持，使行政权和公民诉权达到相对的平衡，使社会公益得到妥善的保护。检察机关运用法律武器代表国家依法支持行政公益诉讼，使监督与管理完美结合，可以有效遏制公共利益的损失。检察机关在接到相关举报后可以依职权介入，也可以依行政公益诉讼中原告申请而介入。检察机关可以为行政公益诉讼原告提供法律援助。最主要的是提供证据上的支持。自然人、法人或其他社会组织提起行政公益诉讼由于自身知识缺乏、力量有限，在调查取证方面难度很大，而检察机关在人员和资源上又无可比拟的优势。笔者在法院审判监督庭工作多年，看到检察机关在民事行政抗诉中发挥了很好的作用。一般而言，启动再审程序是很难的，而在再审中申请人胜诉改变原判决的可能性更小。但由于检察机关的介入，对申诉人在证据方面提供了很强的支持，往往使再审结果更为理想。借鉴此模式，在行政公益诉讼中，检察机关可以自己的名义向人民法院递交《支持起诉意见书》，必要的时候也可以派员与原告一起出庭。

综上，笔者认为设立行政公益诉讼在当代中国是值得一试的。虽然很多人认为中国的自然人、法人或其他组织在自己的切身利益受害时都不会或不敢进行司法诉讼，何况是与自己没有直接联系的公共利益受损，故行政公益诉讼制度的设立价值不大。但是有权利不用与根本没有权利是完全不同的概念，至少有识之士为了公益而战时可以不再尴尬于没有资格了。而在原告资格方面取了折中的做法并非出于中国人传统的中庸之道，只是在学习诸多学者理论的基础上结合工作实践而得出的自己的看法而已。

参考文献：

（1）张志远，行政公益诉讼热的冷思考（J），法学评论，2007年第1期

（2）刘奕君，论检察机关支持起诉在行政公益诉讼中的运用，广西政法管理干部学院学报，第23卷第5期

（3）宋雅芳，检察机关提起公益诉讼主体资格问题（J），人民检察，2007年第17期