论文提纲：

日前全国各地城市房地产开发日趋成熟，各地法院涉及房产的案件也越来越多，房屋的权属问题早已是人们日益关注的重要话题，与人们的生活息息相关，新的物权法也将对房屋的所有权及房产登记的性质和要件有所规定。但涉及房屋权属问题的根源就是房屋的权属登记管理，对于这方面的行政法律法规的规定已有所滞后，多为八、九十代的法律、法规，房屋的权属登记也更多是部门规章和实施意见等,各地方具体规定及实施意见均有不同。在城市房屋权属登记行政管理和行政审判中出现许多新的问题已不易操作和具体适用法律，致使产生许多新的社会矛盾。本文针对城市房屋登记存在的行政法律问题，结合具体案例进行分析问题并提出一些解决方案。

日前全国各地城市房地产开发日趋成熟，各地法院涉及房产的案件也越来越多，房屋的权属问题早已是人们日益关注的重要话题，与人们的生活息息相关，新的物权法也将对房屋的所有权及房产登记的性质和要件有所规定。但涉及房屋权属问题的根源就是房屋的权属登记管理，对于这方面的行政法律法规的规定已有所滞后，多为八、九十代的法律、法规，房屋的权属登记也更多是部门规章和实施意见等,各地方具体规定及实施意见均有不同。在城市房屋权属登记行政管理和行政审判中出现许多新的问题已不易操作和具体适用法律，致使产生许多新的社会矛盾。

一、城市房屋权属登记存在的问题。

1、房地产权属登记的主体不统一。房地产权属登记的主体不统一，在一定程度上造成目前房产与地产登记的不统一。《城市房屋权属登记管理办法》第八条规定：“国务院建设行政主管部门，负责全国的房屋权属登记管理工作；省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作；直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作”。该条明确了房产权属登记的主管机关和具体颁发房屋权属证书的机关。同时《城市房屋权属登记管理办法》也规定了房地产权属登记中实行房屋所有权和与该房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则。房地产是一个不可分割的整体，我国《房地产管理法》、《担保法》和《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》对此都作了相应的规定。在目前仍然有许多地方的城市房屋和土地分属两个部门管理的情况下，法律规定这一原则重要意义是可以防止房屋所有权和土地使用权人为剥离现象的出现，这样就可以避免土地使用权人和房屋所有权人不同属一人而产生的房地产权属纠纷。

房屋权属登记是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。房产属于不动产，其与地产有着根本的联系，房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。所以土地使用权和房屋所有权二者的权利主体必须是一致的，不能分割，否则，房屋就会成为空中楼阁。登记部门在进行这方面审查时，必须坚持房屋的所有权应当和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致原则，但目前许多房屋权属登记部门的执法人员对这一重要实体原则往往视而不见。其根本原因也就是房产与地产登记的主体不统一，一家人不管两家人的事，在进行房产权属登记时很少去过问地产的权属问题。

2、房屋权属登记程序不规范。房屋权属证书是登记机关依法颁发的、非经法定程序具有不可推翻效力的房屋产权凭证，具有社会公示力和公信力。目前，从行政行为的属性看，房屋登记行为是一种行政确认行为，房屋登记管理机关对当事人申请登记的资料负有审查的义务，而且是形式审查的义务。主要原因一是之前相关的法律法规没有明确规定房产登记机关需要对申请材料做实质审查，而且基本都规定的是对申请登记材料的齐全、完备作审查。建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”可见，房产登记机关只是做形式审查，即只要材料齐全，形式上没有瑕疵，即可办理转移登记，并没有规定房产登记机关应作实质审查。二是房屋登记行为只是对申请人现有房产权属状态的认可和证明，是一种公示行为，而不是对相对人和第三人之间的特定权利的确权或裁决，其本身并不直接使申请人获得权利。三是房屋登记所确认的权利只是推定权利，并未真正剥夺权利人反驳的机会。当然，房屋登记管理机关的这种形式审查并非一般意义上的程序审查，它要求登记机关必须对申请人提交的文件材料按照法律法规的规定一一对照，审查是否齐全，审查每份证明材料是否符合法定形式，审查其内容是否符合法律要素的要求，只有符合这此条件，才能予以登记。但是目前房屋登记管理机关在登记程序上有很大程度上不规范，不履行简单的告知义务，能省就省，甚至不该省略的程序也给省了，造成权属登记不实、不清、不尽。登记程序的不规范在一定程度上造成行政管理和行政审判资源的浪费，造成不必要的诉讼，也增加了社会矛盾。

3、房屋权属登记的内容不具体。根据《城市房屋权属登记管理办法》第九条规定，房屋权属登记分为：总登记；初始登记；转移登记；变更登记；他项权利登记；注销登记共六项。各项登记及要求在相关法律法规或规章上都有具体的规定，总登记是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。初始登记是指新建房屋的所有权人（包括共有人），在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。进行初始登记，登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实，经确认无误后，填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实，申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据，二者应相互统一，相互印证。转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理房屋权属转移登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、契约、证明、公证书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等等。他项权利登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理房屋他项权利登记，申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。以上各项规定，房产权属登记部门都应严格把关，逐一进行登记。但是目前大部分的房产权属登记部门没有严格按此要求进行登记,不但许多在程序上不规范登记,就是在许多房产权属登记证书也有许多应登记的事项而没有进行登记和注明,造成登记不实,从而引发许多不必要的行政诉讼，同时房屋权属登记的内容具体明确，既也一方面保护了房屋权利人的合法权益，又另一方面保护了相对人的合法权益。

二、如何解决目前城市房屋登记存在的问题？

1、加强城市房屋登记行政管理，把问题解决在源头。法院应当正确处理好房屋买卖契约等基础民事法律关系和房产登记行政法律关系，有利于及时解决因房产权属登记引发的纷争。人民法院审理房产权属登记案件，首先要搞清楚房产登记的性质。我国《房地产管理法》第五章规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。……在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，向县级以上人民政府房产管理部门核实并颁发房产所有权证书”。从以上规定可以看出，房产登记是县级以上人民政府房产登记机关应当事人的申请，对符合法定条件的房屋产权予以书面记载的一种具体行政行为。由此可见，我们发现，房产登记这一行政登记行为与其他行政行为的不同之处，在于其本身并不是赋权行为，不创设权利、义务，登记所产生的仅仅是公示和公信的效力。通过登记，社会公众可以通过查询，了解相关的权利状况，以便指导自己的行为。同时赋与房屋所有权登记以公信力，目的在于维护善意第三人利益和交易安全。房屋所有权登记具有的权利推定效力，能够在一定程度上起到维护善意第三入利益和交易安全的效果。然而，仅通过登记公示所有权归属尚不足以使善意第三人利益和交易安全得以维护，由于登记所有人并非真实所有人现象的存在，使得善意第三入基于信赖登记而与登记所有人发生交易时，若以登记所有人对房屋无权处分为由确认交易无效，将直接损害善意第三人的信赖利益，从而危及交易安全。为避免对善意第三人利益和交易安全的危害，应赋与房屋所有权登记以公信力，确认第三人与登记名义所有人所为的交易具有与真实所有人所为交易相同的法律效果。房地产管理法之所以规定登记制度，其目的也在于规范房地产管理秩序，保障权利人的合法权益。在不动产领域就需要依靠登记制度来保障相对人的的合法权益，所以应加强不动产的登记制度，不断地加强城市房屋登记行政管理。目前许多房屋权属登记行政案件的核心问题是当事人之间房屋产权的归属问题，而这一问题的实质，产生于原告与第三人之间，原告与被告之间并无实质争议，即使法院判决撤销被告颁发给第三人的房屋所有权证，原告与第三人之间的产权纠纷仍然未得到真正解决，还要通过民事诉讼决定归属。为了避免当事人之间发生纠纷，少走弯路，一方面是加强城市房屋登记行政管理，另一方面是在当事人起诉立案时，就应当引导当事人先期通过民事诉讼先解决房屋所有权纠纷，确定房屋所有权归属，确有必要时，再进行行政诉讼。这样，既能彻底解决当事人之间的产权争议，又能减少当事人的诉累，起到较好的法律效果和社会效果。

2、制定统一的法律、法规，规范城市房屋权属登记管理。针对目前房屋权属登记方面的法律法规等各种规章规定不统一、不规范，房产与地产登记的不统一等现状，还有如对登记机关的登记行为应是作形式审查还是必须进行实质审查的问题、诉讼时效问题等等，因缺乏明确、具体、统一的规定，不同法院对相类似的案情可能会作出截然不同的裁判结果。应尽快制定和完善有关房产登记的法律、法规和规章，统一现在实践中存在的混乱，是解决当前的房产登记行政案件审理工作诸多问题的根本办法。

目前，我国现行的房地产登记制度房地产登记由不同的登记机关分别登记。房屋与所占用的土地使用权是不可分割的，房地产产权的登记本应当是一次进行的，证书也应当只领取一个，但由于我国对房地产事项由房屋与土地分部门管理，所以房地产权属登记一般是土地使用权和房屋所有权登记分别在土地管理机关和房地产管理机关进行。据报道，从2006年1月起，天津市范围内国有土地凡经房屋、土地初始登记的住宅房地产发生转让、抵押和变更，将统一核发房地产权属证书。实行国有土地住宅房地统一登记、两证合一，这是根据国家和天津市有关法规推出的房地产权属登记发证新的管理办法。届时，申请人可以到房屋管理部门统一申请房屋和土地登记，填写一个申请书，交纳一次费用，领取一个证书。实现房地同步登记，进一步规范房地产权属登记行为，保护房地产权利人的合法权益，降低行政成本，提高登记效率，方便企业、群众，减少支出。同时，增强政府对房地产市场监管和风险防范能力，增加国有土地收益。同时为保障土地房屋统一登记两证合一，天津市国土房管局对各区县住宅土地情况进行了调查，制定了统一的登记政策和规范。对政策衔接、登记程序、时限、收费等问题做出明确规定，确保土地和房屋登记的同步进行；同时，结合房屋补登工作，组织开展对之前使用国有土地进行住宅建设用地补登工作。对全市国有土地上的住宅以及宗地内与住宅相连的底商，经房屋初始登记和土地初始设定登记后，申请房地产权属登记的，按房屋权属登记业务分别由各区、县房管局和市登记发证交易中心受理。这是地方法规统一规范房地产权属登记先行者。

针对不动产登记制度，有关专家指出，不动产登记是建立物权制度的重要基础，物权公示是物权法的一重要原则，房屋权属登记的公信力，是指房屋登记机关在登记簿上所作的所有权权属记载，具有使社会公众信其正确的法律效力。当前我国房屋所有权登记制度尚不完善，现行立法没有关于登记公信力的规定，审判实践中对于房屋所有权登记有无公信力认识不一，并由此导致两种不同的处理结果。笔者认为，明确我国房屋所有权登记具有公信力，有利于维护善意第三人利益和交易安全，符合我国房屋所有权登记的现状，对于统一司法亦有重要意义。

鉴于此，许多专家提出，应当通过法律明确对不动产实行统一登记，尽量节省当事人的时间，减轻当事人的负担。对此《物权法》规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。虽然全国人大公布的《物权法》中，对不动产登记制度作出了基本的规定，如登记机构职责、异议登记与预告登记制度、登记过错的赔偿责任等，但是《物权法》毕竟不是一部专门的针对房屋权属登记方面的行政法规，并且《物权法》中的这些规定仍有许多不明确的地方，远不能解决实践中遇到的问题，亟待法律和规章的进一步细化。如登记机关审查申请材料的范围和程度、登记公告程序的完善、登记机关承担赔偿责任的标准和范围等等。另外行政程序法的缺失也是造成房产登记行政诉讼案件诸多困惑的因素，期望这部关于房地产权属登记的基本行政法律能尽快出台，为审理此类案件提供明确的法律依据。

3、 规范房屋的权属登记，在适用法律和登记内容上更加具体和明确；房产登记机关对登记申请的审查既包括产权来源资料是否齐全等形式上的审查，也包括权属是否清楚的实质性审查。　我国《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定：房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。根据上述法律规定的房屋权属登记程序看，登记程序过于简单，对登记的内容的规定也不具体和明确，从而引发目前大量房屋权属登记行政案件的出现。不动产所有权登记簿具有核心的效力，应注明不动产物权的各项权利，不动产只有登记后才能产生权利，任何人都有权信任登记的效力。对此笔者在前文已做了阐述，在此不在多说。但就如何规范权属登记，相关法律法规在登记的内容和要求上应更加具体和明确。如《物权法》第二十条规定的预告登记制度。这是我国不动产物权登记制度上的一项新的重要制度。预告登记后，未经预告登记权利人的同意，处分该不动产的，不发生物权效力。通过预告登记将可能地保护了买方的合法权益，这一项制度的实行也必将在很大程度上避免“一房二卖”的不良现象发生。再如可以借鉴德国民法上规定的土地房地产登记公证制度。房地产的权属登记的真实性的审核由法律赋予的公证机关来执行，这在很大程度上保证了权属登记的真实性，也保证权属登记的法律效力。

根据现行的法律对房屋登记制度的规定来看，房屋登记制度以形式审查为主，只要求当事人或申请人提交符合规定的书面材料即可。但这种体制下随之而来的问题是有些房屋登记并没有经过权利人的同意，申请材料被人冒名签字，恶意登记，结果导致房地产行政诉讼案件的发生，房地产登记被法院撤销。大量此类房地产行政诉讼案件的发生，一方面损害了房屋权利人的利益，增加他们的维权成本，一方面也损害了房屋登记部门的形象。而现在我们看到，《物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有幸在登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”。该条在规定登记机构的职责时明确要求应当就有关登记事项询问申请人。通过立法的形式要求登记机构在权属登记时作出实质性审查，询问申请人这一行为，能够很大程度上阻止在房屋权利人不知情的情况下房屋被恶意转移登记，当事人在国家机关面前亲口说谎，要比冒充签字难做得多。此外，《物权法》上还规定的房地产更正登记和异议登记制度，也纳入了实质性审查的范畴。我们有理由相信确立房地产登记部门的一定程度上实质性审查职责，将更有效地规范房地产登记秩序，提高房地产登记部门的公信力。

4、加强房屋登记的行政法律监督；一方面是自我监督，行使行政管理注销权利，严格执行房屋权属登记审查制度；另一方面是社会监督，同时还有法院监督等，依法纠正不当的行政行为。《屋权属登记管理办法》第二十五条规定，登记机关发现申报不实、涂改房屋权属证书、房屋权利灭失而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记、因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的有权注销房屋权属证书。注销房屋所有权证是登记机关依职权而提起，属于登记机构的职权范围。注销房屋权属证书是登记机关经调查核实后作出书面处理决定送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废，这属于房产登记机构自我审查监督范围。

其次法院在依法审理房产登记行政诉讼案件时，应充分发挥法院的审判职能。（1）正确认识房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。（2）明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是最终的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。司法也是对行政权最有力的监督。（3）正确处理行使审判职能与支持登记机关依法行政的矛盾。由于房产登记相关法律规定欠缺、抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，不可避免登记机关的结论与法院的认定存在不同。一方面，我们要坚决纠正登记机关的错误观点，另一方面，也要进一步加强与他们的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一。

随着我国市场经济的飞速发展，公民权利意识和法制观念不断提高，对房地产登记这种关系重大财产权属的行政行为大都积极利用法律寻求权益保障，房地产登记行政案件呈快速上升的势头。但是，当前我国有关房地产登记的一系列制度却相对滞后，房地产登记行政审判工作难度很大。因此，我们应认真对待每一件房地产案件的审理工作，既要充分保护房地产权利人的合法权益，也要公平界定登记机关的职责、义务，力争法律效果和社会效果的高度统一。