我国税费制度改革后,农民在耕种土地上取得的可得收益增加，原来弃耕外出的农民纷纷回来要求继续耕种土地，土地承包经营纠纷日益增多。在这些纠纷中，有相当一部分争议土地已由政府颁发了农村土地承包经营权证，因而诉至法院要求撤销农村土地承包经营权证的案件也逐年增加。在这类案件的审理中，笔者进行了一些思考。

一、颁发农村土地承包经营权证过程中存在的问题

1、98年土地二轮承包时底册保存不全。二轮承包底册一般都是由村组制作，乡镇农经站保管。由于距今时间较长，其间笔者所在县又经历了乡镇合并，合并后又分开的情形，不少档案资料由于搬迁、人员调整及交接手续不完备而遗失。

2、发证机关管理不规范。发证机关工作人员审查不细，坐堂办公，没有深入实际，实地勘查，实地丈量，有的甚至将盖好章的空白证让各乡镇领回，由村组干部填写，导致不少发证地块位置、面积描述不清、表述不清甚至错误。

3、土地流转机制不健全。以前，农民耕种土地要交纳三粮五钱，三粮五钱不交以后，还要交纳农业税，农民在耕种土地上取得的收益甚微，许多在外居住或打工的农民将自己承包耕种的土地转给他人耕种，相关税费也由他人交纳，或干脆抛荒不种了，被他人拾去或由村组安排他人耕种。无论是转给他人耕种还是抛荒不种，承包经营权人或耕种人、村组均没有履行相关转让或转包手续，土地承包经营权管理机构也没有切实履行好监管职责。在国家取消农业税后，这些人回来要地，就因当初手续不完备，流转机制不健全产生了纠纷和矛盾。

4、发证程序不规范。从笔者所在法院审查的此类案件中可以看出，发证机关提供的发证证据材料一般都只有承包合同和农村土地承包经营权登记簿，并没有按规定履行初审等审核报批程序。

二、农村土地承包经营权证司法审查中的困惑

农村土地承包合同是农村土地承包经营权证发放的前提和基础，而土地承包合同则是发包方与承包方之间达成的关于农村土地承包权利义务关系的协议。这里的发包方一般是农村集体经济组织或村民委员会或村民小组，因此，对农村土地承包合同的性质，目前有两种观点。一种观点认为，农村土地承包合同是农民通过与政府签订承包合同而取得土地承包经营权，是以行政合同代替行政命令或指令性计划使土地承包经营权由行政合同来调整，并且土地承包合同一般都是由农业主管部门以统一的格式制订的制式合同，因此认为土地承包合同是行政合同。另一种观点认为，农村土地承包合同是双务合同、有偿合同，是平等主体之间的协议，《民法通则》关于土地承包经营权的规定，已确认土地承包经营权属于财产权利的范畴，因此认为土地承包合同是民事合同。笔者同意后一种观点。

既然农村土地承包合同是民事合同,对该合同的审查就应通过民事诉讼进行,而在审判实务中,民事法官和行政法官对此有不同的见解。一种观点认为，一方当事人已取得土地承包经营权证，其土地承包经营权已经政府确认，土地承包合同应受土地承包经营权证效力约束，当另一方当事人对其与村组签订的土地承包合同提起民事诉讼时，法院应不予支持。持这种观点的多为民事法官。另一种观点认为，农村土地承包合同是发放农村土地承包经营权证的事实根据，合同签订行为在前，发证行为在后，因此，在土地承包经营权证审查案件中，法院只能将土地承包合同作为证据进行审查，只要该合同不存在重大明显违法或明显显失公正的情形，一般不宜对合同效力作出有效或无效的确认，当事人如对合同效力有异议，可以另行提起民事诉讼，法院应根据当事人举、质证及其他具体情况对土地承包合同的效力作出确认。持这种观点的多为行政法官。笔者亦同意后一种观点。

三、对策和建议

农村土地承包合同的性质问题，由于最高院、省高院出台了相关的解释，审判实践中，虽观点仍有分歧，但已基本达成共识。农村土地承包合同的效力审查问题,两种观点在审判实践中时有争执,不同程度地造成了当事人的诉累和不满。为妥善处理此类纠纷，减少当事人诉累，笔者提出几点浅议，供商榷。

1、发证机关加强监管，规范发证程序，进一步强化工作人员的责任心。一是清查并尽力查找98年二轮土地承包底册。有的乡镇的承包底册确实是因为某些客观原因遗失了，无法查找，但也有的只是因为交接手续不完备，散落在村组干部或其他人员手中，发证机关完全可以通过清查的方式将这些散落的资料重新收集起来，为这类纠纷的处理提供最原始的资料。二是加强管理，切实履行发证核查职责。发证时要到实地核查，将发证地块的位置、面积表述清楚。已发放的承包经营权证，如确有问题的，主动纠正。三是建立健全土地流转机制。转让或转包土地的，及时要求流转当事人及村组完善相关手续，记载土地承包经营权流转情况，办理相关登记或变更手续。四是规范发证程序。按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定，先由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料进行初审,再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料进行审核，并报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。

2、法院行政法官和民事法官加强沟通协调，寻求共识。法官间加强沟通和交流，无论当事人提起行政诉讼还是民事诉讼，法官都要本着对当事人负责的态度,着力于切实解决当事人诉争的问题，做好解释和法律释明工作,不互相扯皮,不互相踢皮球,切实保障当事人的合理诉求得以实现。

3、在一定区域内统一裁判尺度。基层法院要加强对这类案件的调查研究，统一裁判尺度，尽量避免同类案件有不同的裁判结果。上级法院也可以不同的方式和形式对此类案件的审理提供指导性意见，以统一裁判标准。