诉讼费制度是关系到公众接近司法的程度，关系到法院正常运转的重要制度。[1]诉讼费制度改革是司法制度改革良性化运作过程的体现，这其中诉讼费交纳标准问题便是影响诉讼费制度可行与否的重要因素之一。诉讼费标准确定得合理与否对于司法功能发挥得充分与否具有重要意义。因此，研究诉讼费交纳标准问题具有较强的实践意义。本文主要从我国人民法院诉讼费制度的历史沿革、新《诉讼费交纳办法》调整的具体表现、我国诉讼费制度与其他国家的对比、调整诉讼费交纳标准应把握的尺度四个方面进行论证与探讨。

一、我国人民法院诉讼费制度的历史沿革

我国的诉讼费制度一直通过最高人民法院制定规则或者作出解释加以规定。从历史沿革来看，大体经历了四个阶段，分别是：

（一）第一阶段（1950年?1984年）

有的学者将这一阶段概括为基本不收费阶段。建国至1984年，我国没有统一的法院诉讼收费规则，除少数地区法院实行收费外，大部分地区法院都不收取诉讼费。收取诉讼费的地方，当事人确有困难无力交纳，准予免交。

（二）第二阶段（1984年?1989年）

有的学者将这一阶段概括为试行收费阶段。1982年颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》正式确立了诉讼收费基本制度。据此，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会纷纷制定了各自的诉讼收费办法。1984年8月30日，最高人民法院根据1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第80条的规定，通过了《民事诉讼收费办法（试行）》（以下简称《办法（试行）》），首次对全国法院诉讼收费的范围和标准作出统一规定，标志着我国诉讼收费制度正式建立。此后，最高人民法院陆续就诉讼收费问题作了近10个司法解释。各地的地方性诉讼收费制度相继被废止。总的来看，这一阶段的收费制度有以下特点：一是，收费较低。（1）财产案件按照争议财产的价额或者金额收费：不满1千元的，每件收30元；超过1千元至5万元的，其超过部分按1%收费；超过5万元至50万元的，其超过部分按0.6%收费；超过50万元至100万元的，其超过部分按0.3%收费；超过100万元至500万元的，其超过部分按0.2%收费；超过500万元的，其超过部分按0.1%收费。（2）离婚案件每件收10元至50元，涉及财产分割的，不另行收费。（3）其他非财产案件每件收取5元至10元。二是，申请执行人民法院生效判决不收取执行申请费，只收取实际支出的费用。三是，免交诉讼费用的情形比较宽。四是，严格限定收费范围。

（三）第三阶段（1989年?1999年）

有的学者将这一阶段概括为统一收费阶段。1989年6月29日，最高人民法院通过了《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《办法》），原试行办法废止。与后者相比，前者有以下特征：一是，收费范围有所扩大。二是，收费标准有较大提高。如《办法》规定，不满1千元的，每件收50元；超过1千元至5万元的，其超过部分按4%收费；超过5万元至10万元的，其超过部分按3%收费；超过10万元至20万元的，其超过部分按2%收费；超过20万元至50万元的，其超过部分按1.5%收费；超过50万元至100万元的，其超过部分按1%收费；超过100万元的，其超过部分按0.5%收费。较《办法（试行》规定的标准提高了数倍。三是，增加了“被告提出反诉的，根据反诉金额或者价额计算案件受理费”的规定。四是，免交案件受理费的范围缩小。

（四）第四阶段（1999年至2007年4月1日）

有的学者将这一阶段概括为调整阶段。1999年6月19日，最高人民法院通过了《<最高人民法院诉讼收费办法>补充规定》（以下简称《补充规定》），并在《补充规定》的最后一段说明：“《办法》是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》制定的，本规定仅对需解决的诉讼收费问题作些补充，对《办法》将根据《中华人民共和国民事诉讼法》在近期内全面修订”。此后，最高人民法院又陆续作了一些司法解释。与《办法》相比，《补充规定》有以下特征：一是，确立了“无明文规定不收费”的收费原则。二是，对《办法》的有关规定进行了扩张解释。三是，扩大了收费范围。（1）过去，执行法院生效判决、裁定、调解书和支付令不收取执行申请费；《补充规定》改为收取执行申请费。（2）过去，依照审判监督程序进行提审、再审免交案件受理费；《补充规定》对其进行了修正，规定了应当缴纳案件受理费的两种再审情形：第一种情形是当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定，申请再审，人民法院经审查决定进行再审的案件；第二种情形是当事人对人民法院第一审判决或者裁定未提出上诉，一审判决、裁定或者调解书发生法律效力后，当事人申请再审，人民法院经审查决定进行再审的案件。四是，对破产案件的收费标准进行了调整。《办法》规定，破产案件按破产企业财产总值，依照财产案件收费标准交纳案件受理费。《补充规定》将其调整为：破产案件按破产企业财产总值。依照财产案件收费标准计算，减半交纳，但最高不超过10万元。

（五）第五阶段（2007年4月1日至今）

本文认为此阶段应概括为全面改革阶段。最高人民法院制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定，对于规范诉讼收费、保障公民诉讼权利发挥了积极的作用。但是，近年来也出现了一些新情况、新问题，《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定的局限性日益突出：一是，诉讼收费标准偏高，部分群众反映打不起官司；二是，诉讼收费范围存在模糊，法院自主权及法官自由裁量权较大，导致一些地方出现了乱收费现象；三是，司法救助范围狭窄，困难群众难以通过诉讼途径维护自身合法权益；四是，对于乱收费缺少必要的救济措施，而且监督机制不健全，导致对违法收费行为查处不力。因此，完善收费办法对于保障公民通过诉讼途径维护自身合法权益，引导公民理性选择纠纷解决方式，有效利用司法资源，促进社会和谐具有重要意义。因此，国务院新出台的《诉讼费用交纳办法》应运而生，其最大亮点即是诉讼费交纳标准的较大幅度下调。新《诉讼费用交纳办法》遵循中央确定的司法体制改革的指导思想和原则，综合考虑了我国诉讼费用收取制度的历史沿革、经济发展水平、诉讼费用的功能等因素，在总结人民法院诉讼收费实践经验的基础上，既注重总结国内经验，又注意借鉴国外有益做法；既注重普遍听取各方面的意见，又注重对典型地区的调查研究；既注重解决群众打不起官司的问题，又注意保障人民法院的审判能力。

二、新《诉讼费交纳办法》调整的具体表现

新《诉讼费交纳办法》于2007年4月1日正式施行，与以往相比，新《办法》在制度创新方面进行了一些探索：

一是，将以收费主体作主线改为以交纳主体作主线。这种转变反映了各方面对“诉讼费用”性质的认识发生了深刻变化。过去诉讼费用由人民法院收取，存在着以收抵支，以收定支的现象，难以真正实现收支两条线。新《办法》施行后，收费主体由人民法院改为国家，当事人通过银行交费并且直接纳入国库和预算管理。人民法院仅负责按照收费标准进行计算、通知当事人交费和根据案件审理结果判令当事人负担。这样，人民法院不再作为收费主体，从收取诉讼费用活动中解脱出来，有利于进一步提高人民法院的公信力，有利于诉讼费用真正实现收支两条线，也有利于进一步明确诉讼费用的性质是当事人的法定义务，防止当事人滥用诉权。

二是，确立了诉讼费用交纳的基本原则：在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用；对交纳诉讼费用确有困难的当事人提供司法救助；外国人在人民法院进行诉讼适用国民待遇原则和对等原则。尤其是第一项原则，即“法无明文规定不收费”，是对收取诉讼费用的限制性规定，其意在限制公权力的运行，克服“超范围、超标准”收费甚至是乱收费的不良现象，保护当事人的合法权益，体现了现代法治理念，成为确定当事人诉讼费用交纳义务的唯一依据。

三是，限定了诉讼费用交纳范围。办法明确规定当事人向人民法院交纳的诉讼费用为三类；还规定了不交纳案件受理费的四种情形；“其他费用”“实际支出费用”被取消。如此规定减轻了当事人的经济负担，克服了诉讼费用实际收取过程中的不规范，便于当事人对诉讼收费活动进行有效的监督。

四是，调整了诉讼费用交纳标准。新《诉讼费用交纳办法》最大的亮点即为诉讼费用交纳标准的较大幅度下调，如将财产案件收费比例的起点由原来的4%下调为2.5%；当事人申请撤诉的案件、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费等。财产案件收费比例的下调将会畅通一部分人通过诉讼途径寻求帮助的渠道，有利于引导社会公众通过合法途径解决纠纷，从而保障低收入群体的合法权益。调解结案或适用简易程序的案件减半交纳案件受理费同样是《办法》的一项重大改革，调解程序与简易程序相对来说简捷灵活，诉讼成本较低，且有利于及时解决民事权益争议，因此减半收取诉讼费用可以鼓励尽快解决简单的民事案件，节约司法成本，减轻当事人的经济负担。

五是，对司法救助制度作了更加具体的规定，明确了缓减免诉讼费的具体情形。司法救助制度体现了扶贫助弱之道，只有面临法律困境又无法支付费用的人们能够依赖司法救助获得参与司法过程的机会，同其他社会群体一样享受司法保护，才可能实现真正意义上的法律面前人人平等。对司法救助制度进行专章规定，更加体现了对社会公众诉权的保障，使当事人的经济能力不再成为接近司法的障碍，更具现实性与可操作性。

六是，对执行案件改为先执行后收费，执行费由被执行人负担。此项对执行申请费的交纳做出了重大改革。审判程序是执行程序的前提和根据，执行程序是审判程序的继续和完成。当事人为了维护自身的合法权益，需要支付一定的案件受理费，使法院启动审判程序，肯定其合法权益，但这并未达到实现自身权益的目的。如当事人再预交执行申请费来实现法院作出的生效的法律文书，就使得当事人面对了全部诉讼风险，不仅不公平，也使执行机构缺乏执行动力，加重了“执行难”的现象。执行申请费由法院直接向被执行人收取，并由被执行人负担的规定体现了对不履行生效法律文书的当事人的制裁，有力克服了执行申请人“赢了官司输了钱”的不正常现象。

三、我国诉讼费制度与其他国家的对比

为了科学地规定诉讼收费标准，我们对我国和其他国家诉讼费制度进行了对比，对我国诉讼收费的实践进行了深入研究：

（一）与其他国家和地区的诉讼收费标准相比。首先，我国诉讼收费标准总体上偏高。各国和地区一般将收费标准的起点定在1%（例如日本、巴西和我国台湾地区），最高不超过3%（例如阿根廷）。从诉讼收费的绝对值来看，我国诉讼收费普遍高于发达国家和地区，如果从诉讼收费占本国年国民收入比例的相对值来看，则悬殊更大。其次，不该高的地方高，不该低的地方低。我国小额诉讼收费的标准大大高于其他国家和地区，随着案件标的额的增大，诉讼收费逐渐和其他国家和地区的收费额相持平，甚至稍低。由此可见，大额诉讼的当事人判断诉讼风险，分担诉讼成本的能力较强，在我国的收费标准偏低；在生活中进行小额诉讼的当事人多为广大群众，其负担能力较低，收费标准反而更高。

（二）从我国西部不发达地区和基层的情况看，法院的经费保障和当事人的负担能力呈现出“双弱”的局面，确定诉讼费用标准存在两难。我们对西部五省的诉讼收费情况进行了调研，首先，西部法院尤其是基层法院的办案经费，很大程度上依靠诉讼费用，降低诉讼收费标准，会使基层审判机构的经费难以保障，加重了地方财政负担。其次，基层法院受理的大多是离婚、人身伤害等小标的案件，审理起来复杂，收费费用却较少。同时，西部地区和基层的群众存在着更为突出的经济困难，打不起官司的问题。面对这些情况，有的部门提出，诉讼收费标准的高低由收取诉讼费用的目的所决定，如果收费目的是防止滥诉，标准定高一点好；如果是解决法院办案经费，那要更高；如果是解决群众打官司难，当然是低一点好。

（三）从整体上看，反映降低诉讼收费标准的呼声更为强烈。中央有关部门组织了对诉讼收费状况的专门调研后认为，我国财产案件收费标准偏高，当事人负担沉重；少数基层法院存在乱收费的问题，有些还较为严重。司法实践提出了减轻当事人诉讼费用负担，保障人民群众诉权的迫切要求。诉讼收费制度改革的总体趋势应当是当事人的负担逐渐减轻，国家财政负担的比例逐渐加大。但是，将诉讼费用交纳标准定在多高合适，有的建议案件受理费降至1.5%，有的建议降至2%，有的建议采取扩大按件定额方式收取诉讼费用的范围等。

四、调整诉讼费交纳标准应把握的尺度

诉讼费制度能够调节诉讼案件数量，合理影响当事人的诉讼动机，具有控制整个司法成本、保障当事人依法行使诉权、防止当事人滥用诉权的作用。[2]

关于诉讼费用标准定多高比较合适，存在两种不同观点：第一种观点认为，诉讼收费标准不宜太低，应当提高或者维持原来诉讼收费标准。其主要理由是：一是标准太低不能体现诉讼费用的惩罚性原则，降低了败诉当事人的违法成本。二是会导致滥用诉权，增加了执行难现象，审判机构面临的办案压力会越来越大。三是有的案件审理程序复杂、认定困难，审判机构的工作量繁重，随着社会经济的快速发展，几元乃至几十元、几百元的案件受理费连最低的司法成本都难以弥补，诉讼收费与工作量明显不成比例。四是对一些经济确有困难的当事人可以加大司法救助的力度，通过减交、缓交、免交诉讼费用的方式解决打不起官司的问题。第二种观点认为，应当降低诉讼费用的标准。其主要理由：一是我国正处在社会转型期和矛盾凸显期，提高诉讼收费标准不利于引导群众通过合法途径解决纠纷。二是人民法院处理纠纷、化解矛盾同提高执政能力、保证社会长治久安密切相联，不能用市场的观点看待诉讼收费。三是先前的诉讼收费已经较高，不利于保障低收入群体的合法权益。四是司法救助在实际操作中手续繁杂，低收入群众打官司很难。本文认为，以上两种观点都有其可点之处，均从不同角度反映了诉讼费交纳标准制定合理的重要性，应该综合这两种观点，既要考虑诉讼费制度本身所具有的功能，也应考虑我国目前的社会现状及司法现状，合理确定诉讼费的交纳标准。

新办法综合考虑以上多种因素，最终作出以下几方面较为合理的规定：（1）将财产案件收费比例的起点由4%下调为2.5%；（2）为了减轻小额诉讼者的负担，将“不满1000元的，每件交50元”修改为“不足10000元的，每件交纳50元”；（3）明确和扩大按件收费的范围，将原来执行的“行政案件有争议金额的，按财产案件收费标准交纳”的规定，修改为一律按件收费；（4）离婚案件涉及财产分割的，原《人民法院诉讼收费办法》规定1万元以下的不另行收费，新办法修改为20万元以下的不另行收费；（5）对劳动争议案件，调解结案和适用简易程序案件，上诉案件，反诉案件，由独立请求权的第三人提出与本案有关的诉讼请求都较大幅度地降低了收费标准。以上几项规定能够有效缓解社会公众的诉讼压力，降低当事人的诉讼成本，从而保障当事人合理运用诉权维护自身的合法权益。

因此，规定诉讼费交纳标准必须把握合理的尺度，应重视诉讼费交纳标准对于公民选择纠纷解决方式、司法效率的引导作用。诉讼收费标准过高，公民将不愿意选择去法院打官司或者没有能力去法院打官司，一些理应通过诉讼途径及时解决的纠纷得不到有效解决，司法解决纠纷的功能将被虚置，同时也会增加社会不安定因素。诉讼收费标准过低，一方面会导致法院受理的案件过多，超出其审判能力，最终影响司法效率；另一方面，容易误导社会公众事无巨细地都找法院，影响其他社会纠纷解决机制发挥作用。[3]由此可见，把握好诉讼费交纳标准的尺度具有极其重要的意义。

本文仅从诉讼费交纳标准的角度对我国的诉讼费制度作了一些浅显探讨，以期对更深一步理解我国新《诉讼费交纳办法》有所助益。

注释：

[1]参见：《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》，载博士教育网，于2007年5月6日访问。

[2]参见：《诉讼费用交纳办法释义》，中国法制出版社2007年1月第1版，第5页。

[3]参见：《诉讼费用交纳办法释义》，中国法制出版社2007年1月第1版，第256页。