近年来，随着我国经济的持续快速发展以及城市化进程的不断加快，大量的农村承包土地被征用，因土地征用补偿引发的纠纷逐年大量增长，以笔者所在法院为例，2003为9件，2004年为15件，2005年为27件，2006年为51件，几乎呈倍数增长，由此引发的一些矛盾不断凸显，成为当前涉农纠纷中的热点、焦点，更是审判实务中的难点，需要我们进行认真的思考和探索，并寻找解决问题的对策。

一、存在的主要问题

（一）对被征地农民的利益缺乏切实有效的保护

1、被征地农民的承包经营权未得到充分保护。土地承包权实际上是农民对承包土地的使用权和获取收益权，即对承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的条件下可以转包的权利。土地承包是每个农民法定的权利，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定了土地承包的主体、义务、责任。现行土地征用制度否定了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在，作为农民虽依法享有土地承包权，但唯一可获得的是“地上附着物及青苗补偿费”。这只是对“实物”的赔偿，而权利却没有获得任何救济，进一步说，10年的承包经营权或土地使用权与1年的承包经营权或土地使用权在土地征用关系中并没有任何区别。这是对农村土地产权及其价值认定的错位。   

我国农村土地所有权归集体所有，土地承包经营权归农民所有，在这种二元制结构下，集体土地所有权的大部分权能是由农户享有的。在土地征用关系中独立对待土地承包经营权具有特殊的现实意义。以民法之“买卖不破租赁”的原理来看，国家对集体土地所有权的征用并不必然导致土地承包经营权的消灭。相反，土地承包经营权人对其依法占有和使用的土地仍然享有独立的请求权。特别是在土地承包经营权物权化发展的背景下，土地承包经营权更应当作为土地征用的标的予以独立的对待。进而言之，国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权之上所设定的承包经营权。否则，农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏，农村改革以来逐步发展形成的土地承包承包制度，将受到严重冲击。可以说，现行的土地征用制度并未顾及我国农地产权的现状，对农民的承包经营权缺乏保护，仍然停留在集体所有、集体经营的时代。这可能是我国土地征用制度最大的缺陷。

2、征用补偿标准低，并且被层层截留，被征地农民的权益受到侵害

我国《土地管理法》规定了补偿的标准，但补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍，如此低廉土地补偿标准，与土地的价值严重不符。 此外,《土地管理法》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，使得土地补偿费实际为乡村干部所控制，而农民在土地被征用后所得甚少。这也在很大程度损害了农民的利益。

3、土地征用程序中对被征用土地的农民没有相应的法律程序保护

我国土地管理法中对土地征用的行政程序作了较多的规定，对被征地农民的利益缺乏切实有效的程序保护。虽然土地征用是行政行为，但土地所有者的民事权利并不因此而消失。相反，正是因为土地所有者、经营者民事权利的存在，行政权利的施行者才负有补偿的责任。补偿的实质是对民事权利的救济。被征用土地的权利人即农村集体经济组织和承包土地的农民，在土地征用过程中没有相应的程序权利与地位，使其利益难以得到维护，土地的征用过程成为单纯的行政过程。缺乏制约的权利，必然导致权力的滥用，很多地方政府不按法定程序办理征地手续，为了商业的目的先将农民的土地以低价征用，然后公开以高价进行拍卖以获取土地增值收益。“先征地，后拍卖”现象是行政权利滥用的结果，破坏了社会最基本的财产秩序，严重地侵犯了原土地权利人的权利。

4、征用农村土地缺乏坚强有力的监督机制、缺乏公开透明

客观上为个别单位或干部截留挪用、挤占挥霍土地征用补偿金打开了方便之门。一是在征用土地过程中，缺乏公开透明，存在暗箱操作，具体的征地政策群众不知道，补偿标准不明白。结果有关部门或单位借故截留挪用，国家支付的土地征用补偿金经过层层剥皮，实际支付到农民手中的就很少了。更有甚者，有的农村基层组织以收各种杂费、提留为名，致使有的农民分文未得。二是农村个别基层干部法制观念淡薄，素质低下，在征地过程中，利用职务之便，慷国家之慨，谋个人私利，损公肥私，中饱私囊。

（二）土地征用权被滥用，被征用土地浪费现象严重

1、我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征用的目的是公共利益。然而实践中却是公益性征地和商业性征地不分，《宪法》所赋予的公益性征地的权利被滥用。这方面问题可以概括为：土地征用不能够体现“公共利益”需要为目的。就国家对集体土地所有权的征用来说，问题首先在于国家对集体土地所有权的限制，即集体对其所有的土地事实上并没有处分权。集体所有权权能的缺失导致在土地征用关系上，集体只能听命于政府的行政安排，而没有独立的权利，这就从根本上导致了土地征用权被滥用。

2、土地资源不能得到合理有效的利用，土地价值难以有效发挥。 由于国家对公共利益和非公共利益没有明确划分，而非公共利益的取得需要投入大量的资金，投资人会想尽一切办法降低投入，而最简单直接的办法就是寻求当地政府的支持，将商业用地也美化成公益用地，只支付很少的补偿费。由于土地的获得非常廉价，投资者不懂得珍惜使用土地，从农民手中获得的土地就必然出现浪费。更有甚者，地方政府为了提高政绩，盲目招商引资，导致耕地流失严重，也有的地方政府，通过向企业出售土地，低价抛售土地，加大财政收入，企业在获得土地之后便等候最佳开发时机，土地的价值便在不知不觉中浪费掉了。

（三）土地征用过程中的矛盾日益尖锐，已形成新的社会不稳定因素

 过度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地补偿，使得非公益用地的征地费与市场价格之间差额巨大，农民所得太少，容易引起农民抗争，征地单位和农户往往陷入无休止讨价还价过程，谈判破裂后征地单位借助法律强制征地，农户不断上访，以及法律诉讼，造成了征地过程中的各种矛盾日益尖锐。再者，企业、政府部门、政府官员之间为瓜分土地征用价格与市场价格之间的差价利益，摩擦加大，幕后交易和腐败现象比比皆是。在被征用的土地中，有用来盖居民楼供当地农民居住，但是还要交一定的住房差价，同时要把当地农民的户口转变为城镇户口，在户口转变同时又要交纳各种保险费用，这样农民手中本来不多的补偿费非但没有剩余，还要往外倒贴。农民没有办法好好生活只有四处上访，希望找到一个公平公正的答案。社会矛盾变得尖锐起来，即使有好的项目也无法正常开工。由此带来的经济损失不仅仅是投资人的，也是整个社会的，给社会经济发展造成了严重障碍。

二、纠纷产生的原因

（一）土地征用补偿标准不合理，单纯从短期来考虑农民以后的生活保障问题，忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。《中华人民共和国土地管理法》中明确规定，征地补偿由三部分组成：土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对被征地农民丧失土地使用权的补偿；安置补助费是保证被征地农民在丧失土地一段时间内维持原有生活水平的费用；青苗及地上（地下）附着物补偿费是对被征土地上的农作物和无法迁移的水利设施、房屋等建筑物等的补偿。从性质上来看，这三部分补偿费用当中第一类和第三类补偿费用是对农民的权益性补偿，第二类补偿费用是对农民的保障性补偿。对于征地补偿标准，《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍，最高不得超过十五倍。

我国农村土地征用补偿标准的不合理因素在于从表面上看来，国家在对农地征用补偿的标准上兼顾了权益性补偿和保障性补偿，好像是合理的。但是我们从发展的角度来看，国家在给与农民的补偿上却是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。因为不管土地补偿是农业产值的多少倍，都不能说是合理的补偿办法。这种补偿办法实际上把农业生产看作是稳定的，认为农民生产经营的成本和收益在几十年里都是恒定不变的，不受各种因素的影响。事实上由于受到农业生产本身和各种政策变动的影响，我国农业生产一向都不稳定。而现行的补偿方式根本没有考虑到农业生产的波动性和不确定性，这很显然也就背离了市场规则。

（二）征用农村土地程序不规范，将农民置之度外

我国现行的农村土地征用制度在征用程序上作了严格的规定，然而这些程序的规定仅仅是针对耕地的保护，而没有体现出对农民的权力保护。法制体系比较健全的国家大多对国家征用土地有一套程序来限制国家的权力和保障土地权利人的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的单方面行为，而是征地一方和被征地一方共同参与的过程。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，从而更好的保护自身权益不被侵害。

我国现有的农村土地征用并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。虽然知道要征地，但是不知道征地的具体原因。至于政府部门给集体的补偿是多少，每户可以拿到手的有多少，就更说不清楚了，政府在征用农村土地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农民对政府的不信任，即便是给足了补偿仍然有疑虑。

（三）级差地租扩大，农村土地作为资本的价值未得到体现 。按照马克思主义政治经济学原理，级差地租的实质是由于优等地和中等地生产的农产品的个别生产价格低于劣等地生产条件所决定的农产品的 社会生产价格而形成的超额利润。级差地租产生的原因是资本主义对土地的垄断，产生的条件是土地优劣程度不同。在商品经济高度发展的今天，级差地租不但没有缩小，而是呈不断扩大化的趋势，因为今天的土地不但能生产农产品，而且能生产工业产品，在优等土地（城市或城市郊区）上生产 的工业产品，其生产价格要远远低于在其它地方生产的同类产品的价格，因而可以获得更加丰厚的利润，其实质就是级差地租在起作用。利益的驱动使一些地方政府在城市郊区大量圈地，兴办开发区，甚至为了所谓的招商引资，不惜牺牲被征地农民的利益，压低被征用土地的补偿费用，造成了补偿标准低，以至不公正、不合理。

土地补偿费用的标准是否是公正、合理的关键是农村土地是否有价格。土地补偿费应是农村土地价格的直接体现，而农村土地价格则是农村土地所有权在未来预期收益的资本化。由于农村土地市场的不发达以及农地的商品属性未能体现，如何确定农村土地价格，使其趋于公平、合理需要一个过程。在这个过程中，由于土地的收益价值和交易价值之间存在差异，由此带来的一个问题是农地作为资本的价值问题。   

对农民来说，土地不仅是其就业和生存保障的基础，而且也是其发展的资本。农村土地的低收益价值和高交易价值之间的差异是导致土地投机的关键。农村土地用途改变所带来的土地增值收益却不能为被征用土地的农民所分享，农村土地作为资本的价值未得到承认。这对于被征地农民来说是不公平的。土地征用实践中农民的集体抗争正是这一矛盾的反应。      

三、解决纠纷的对策

（一）强化对被征地农民权益的保护

1、强化对农民承包权的保护。土地征用补偿的范围应扩大到被征用土地上的承包经营权等土地他项权利，并分别予以补偿。现行土地征用制度与我国农村土地产权的现状不对称。要改变这种状况，首先应在立法上对土地承包经营权等土地他项权利予以确认；其次，应依据农村土地产权的现实，改变现行的补偿分类标准，增加山林、鱼塘的承包经营权等土地他项权利。同时将补偿的受益权授予权利人，而非集体组织。这样，不同层次权利人的利益将得到维护，农村土地产权制度也将不会因土地征用而受到破坏。土地征用补偿的公平原则才能得到真正的体现。事实上 ，这也是土地征用得以顺利进行的保证。

2、提高补偿标准，严禁侵害被征地农民利益。国家在对农地征用补偿的标准上要更合理地兼顾权益性补偿和保障性补偿，从发展的角度来看，要体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。因为农民的生产经营的成本和收益受各种因素的影响是不断变化的，事实上由于受到农业生产本身和各种政策变动的影响，我国农业生产一向都不稳定。只有提高补偿标准，才能从实质上解决农业生产的波动性和不确定性，适应市场规则，达到从根本上保护被征地农民的利益，使被征地农民的补偿得到可靠的保障。

3、改变补偿方式，偿试从根本上解决被征用土地农民权益保障。我国经济发达的苏南地区，偿试让被征用土地的农民，以被征用土地入股的方式，彻底解决被征用土地农民的后顾之忧，让被征用土地的农民成为企业的股东，充分享受经济发展的成果，取得了良好的社会效果。这一有益的偿试，为我们根本上解决被征用土地农民权益保障开辟了一条新的途径，值得我们认真研究、推广。

（二）完善土地征用程序，节约保护农村土地，严格防止滥用土地征用权

土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的正当与否决定着结果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。   

首先，应由独立的机关对征用农村土地进行立项审批，防止土地征用权的滥用。可以考虑在国务院和省、自治区、直辖市政府一级设置专门的机构，对土地征用项目进行审批，防止土地征用权的滥用。其次，应当赋予土地权利人对土地征用的异议权，保证土地征用的公正性。国家行政机关有义务通知土地所有权人和土地他项权利人，并设定必要的公告期。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时，应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权。如果被征地人对补偿表示不满，可以向上级复议机关或法院提出复议或行政诉讼，以维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护土地权利人的权益。因为被征用土地的权利人特别是农民在土地征用中本来就处于弱者地位，若无法律上的救济措施，其权利必然会遭到侵害。而且，异议机制也有利于防止土地征用权的滥用。

（三）坚持阳光作业，防止暗箱操作

建立完善规范的土地征用制度，向群众说明政策，公开补偿标准，广泛听取意见，赋予群众知情权、陈述权和监督权，使土地征用补偿工作更加透明规范。在资金管理上，设立统一的土地征用补偿金专用银行账户，村民凭银行支票直接领取，征地工作人员不经手现金。

建立坚强有力的监督机制，形成由政府牵头，监察机关、审计机关、宣传媒体、村民代表多方参与、齐抓共管、上下联动、通力协作的监督机制，对土地征管部门、乡(镇)政府、村委会、村民小组进行跟踪监督，落实农村集体经济组织的民主理财、村务公开和财务审计制度，确保土地征用补偿金规范使用，发现问题及时处理，把矛盾消灭在萌芽状态。

加强对征地人员的任用管理和教育培训。首先要选配道德修养好，综合素质高，工作能力强，富有农村基层工作经验的人员充实到征迁队伍中，同时加大业务培训力度，学习《宪法》、《土地管理法》等法律法规，提高他们依法行政的能力，使其在工作中既能完成征用土地任务，又能切实维护群众的合法权益。　

（四）强化人民法院审判工作对被征地农民利益的保护

农村土地征用补偿纠纷幅度上升是当前中央解决“三农”问题的新形势下，不可避免的农村社会问题，此类案件处理的好坏直接关系到农村稳定，农民切身利益，农村社会的和谐发展，人民法院要运用司法手段解决好这一问题。

1、要提高审判效率，提供优质司法服务，及时公正审理案件，保证农业生产正常进行。特别围绕征用土地补偿纠纷案件，对案件实行及时受理，及时开庭，快速审理，缩短审判周期，最大限度地减少案件审理对农民当事人生产、生活的影响。要积极开展巡回审理工作，不定期到乡镇、村进行公开巡回开庭，并与基层组织一起组织群众旁听庭审。另外，要尽可能地为群众提供便利的诉讼条件，如预约开庭、到当事人家中开庭、为残疾或病重当事人采取接送开庭、张贴便民告示等，在保证公平、公正的同时，为群众提供优质的司法服务。

2、加强诉讼调解工作，创新调解方式方法，钝化社会矛盾，确保案件审理的效果。要形成一套符合农村征用土地特点、彰显农村工作特色的调解机制，使审判工作的法律效果和社会效果得到有机的统一。一是创新调解工作理念与方法。要创新调解工作理念，开拓思路，将调解工作向审前、审后延伸。对不宜通过诉讼程序解决的案件，一般先建议当事人到基层调解委员会进行调处，并主动与基层调解组织联系，协助处理。二是构建完备的诉调对接工作机制。建立起一套针对农村土地征用补偿纠纷的法院诉讼调解与基层人民调解组织调解相对接的诉调对接联动机制。三是尝试采取“委托调解”的方式，即在法院受理的农村土地征用补偿纠纷案件中挑选一些争议不大、相对简单的案件，委托给纠纷发生地村委会的调解委员会，由他们来主持调解，由法院提供即时指导。这样，不仅可以充分发挥基层民调组织熟悉情况的优势，尽快地解决纠纷，而且方便了纠纷当事人双方，能够足不出村就能获得法律的救济，大大降低了诉讼成本。

3、要积极开展宣传教育，提高农民的法制意识。人民法院要充分发挥法制宣传的前沿阵地作用，针对农村土地征用补偿纠纷，开展法制宣传教育，让法院裁判深入到基层、深入到人心，力求达到“审结一案，教育一方”的效果。