于伟东：论人民法院对涉诉突发事件的预防和处置
作者：于伟东 缪大军 发布时间：2007-11-06 浏览次数：2837
[内容简介] 本文旨在研究当前我国法院系统常见的涉诉突发事件的成因、类型和基本特征的同时，对如何进行预防和处置涉诉突发事件以及对人民法院如何制定案相关应急预案进行初步的论证，并提出具体的解决思路。其目的是对人民法院建立预防和处置涉诉突发事件的相关机制进行有益的探索，并提供具有针对性的参考意见和建议。
目前，我国社会正处于转型时期，随着经济的快速发展，各种潜在的和显性的社会矛盾进一步激化，各类诉讼活动因此而不断增多，而人民法院在正常的审判工作中遇到涉诉突发事件已是屡见不鲜，作为诉讼活动的主持者，严格预防、妥善处理涉诉突发事件是其不可推卸的责任，这不仅是维护大局的稳定，创建和谐社会的需要，也是检验人民法院司法能力的一个重要标志。
原因
实践表明，涉诉突发事件与社会公共突出事件一样，常常是“通过偶然的形式出现，令人难以预料，但按照唯物辩证法的观点，在任何偶然性的背后，总是有着深刻的必然性在起作用”[３]。
中国改革开放中的不稳定因素以及市场经济的负面影响是涉诉突发事件产生的内在因素，正如亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》著述中，所指出的那样，“现代性孕育着稳定，现代化过程却孕育着不稳定”，现代化过程实际上是“一个克服社会动荡的历史阶段”。我国正处在现代化建设的过程中，改革开放的关键时期，“新旧体制、新旧观念的转换和冲突，必然引起人们的思维方法、生活方式、价值观念的变化。市场经济体制的深刻变革，经济利益多样化，社会组织多样化，就业方式多样化，必然会触及社会各阶层或群体的切身利益，特别是利益驱动机制的强化，社会分配收入差距的扩大，加剧了各种社会矛盾。不论是深层次上的世界观、价值观、人生观，还是外层次上的事业观、权利观、金钱观、义利观，都显性或隐性的发生着深刻的改变……”[４]，成为涉诉突发事件的内在诱因。同时，在市场经济的发展与完善过程中，存在着一定的风险性和不稳定性。“决策不当，判断失误，都有可能给国家和企业带来巨大的损失，致使竞争失利、企业破产、下岗职工大量涌现，社会保障发展缓慢，贫富差距日益增大。社会经济不稳定因素的增长引起了政治不稳定的‘共振效应’”[５]，这些因素其实已成为涉诉突发事件的社会诱因。
社会不良现象不仅是社会公共突发事件也是成为涉诉突发事件产生的潜在因素。较为突出的是政治上的腐败现象造成了许多社会不公问题，极大地损害了国家和人民的利益，引起群众的强烈不满，成为人们聚众宣泄不满情绪的导火索。其中司法腐败行为，也是一个重要的成因，常常会直接导致涉诉突发事件的发生。此前不久，安徽省阜阳市中级法院因一起执行案件申请人张子海投诉“黑心法官”薛懿截留其四十万元执行款，最终形成连锁反应，引起中央和省、市有关领导的高度重视，在阜阳中院掀起了一场“廉政风暴”，牵出其他与本案无关的多名腐败法官。[６]一个普通的涉诉突发事件，最终导致六名法官被追究刑事责任和违纪责任，其教训可谓发人深省！此外，在法院主持的诉讼活动当中，少数审判人员履行司法职责时，所呈现的效率低下、办案拖拉、态度粗暴蛮横、工作无谓失误等官僚主义、自由主义作风，往往引起涉诉群众抱怨与不满，也是涉诉突发事件存在、发展、变化的潜在的原因。
分析
一、涉诉突发事件的特点
突发性。“任何突发事件的形成都有一个量变到质变的形成和发展的过程，具有客观必然趋势。但是，由于这种质变是通过内因和外因的作用才能实现的、诱发的，特别是这种质变以什么方式，在什么时间或什么地点出现，往往存在着偶然性，常常不以人的意志为转移，这就决定了涉诉突发事件发生的具体时间、态势和影响深度、实际规模难以完全预测和掌控。”[７]尤其是具备一定人数规模的暴力抗法事件和不计后果的报复法官或当事人的流血事件，往往事先征兆少、暴力程度高、事态易失控。如
复杂性。涉诉突发事件形式多样、种类繁多。尽管绝大多数属于人民内部矛盾所引起的，但事件所涉及的矛盾往往较为尖锐，起因和演变过程较为复杂，事发后的处置具有较大的难度。
二、涉诉突发事件的分类
根据司法实践中所掌握的情况来看，涉诉突发事件从其起因、性质、结果等方面进行分类，主要有以下几种类型：
1、因当事人、案外人暴力抗法或妨碍诉讼秩序行为所引发的涉诉突发事件。
2、当事人之间因诉讼矛盾引起的突发事件。
3、因当事人报复法官或其他司法人员引起的涉诉突发事件。
4、当事人因诉讼请求得不到满足而实施自杀、自伤、暴力上访等过激行为而引起的涉诉突发事件。
5、因法院司法工作人员在履行职务时办案不公、工作失误等不当行为，引起的当事人及群众人身伤亡、财产损失或导致群体冲突、上访的涉诉突发事件。
6、因新闻媒体公开报道法院个案审判、执行过程或裁判结论，造成重大负面影响的涉诉突发事件。在这类报道中，有的基本属实，有的则是失实，甚至是捏造夸大事实。
预防
根据当前的社会形势，在各级人民法院均应建立涉诉突发事件的预警机制，其主要功能是通过对信息的收集与监控，及时发现涉诉突发事件的前兆，适时发布预警信号，提前做好准备，及时化解矛盾。国务院审议《国家公共突发事件总体应急预案》的会议精神明确。“国家公共突发事件应急预案的编制工作已取得阶段性成果，但各种预案还需要在实践中经受检验，不断完善，当前要重点抓好以下工作：一是进一步完善各类应急预案，特别要抓好基层，包括社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作。二是加强应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥。三是组织培训和应急演练，提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能，四是抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，不断增强公众的危机意识和自救、互救能力。”[９]笔者认为，结合法院的工作实际，参考其他行业的突发事件应急预案，法院涉诉突发事件应急预案应当主要分为以下四个方面：
1、涉诉突发事件的信息系统。各级法院应当建立专门的突发事件信息收集和上报系统，由专门的工作人员负责与上级法院和本院各部门以及地方党委政府、新闻媒体、社会组织和行业协会进行信息联络。及时收集和上报有关涉诉突发事件的信息。
2、涉诉突发事件的咨询系统。主要负责向上级法院和党政部门请示汇报，向专业机构或有关专家咨询相关的专业问题，组织相关人员进行信息分析。
3、涉诉突发事件的指挥系统。主要包括成立涉诉突发事件预防、处置领导小组，依据职能划分承担有关管辖范围的职责。这种组织应当是法院常设的综合性机构。
4、涉诉信访、申诉的处理系统。涉诉信访、申诉处置不当，常常也会引发涉诉突发事件，所以法院应当完善涉诉、申诉的处理机制，作为预防涉诉突发事件的系统之一。该系统主要应由法院的立案、纪检、审监等部门构成，加强对涉诉信访、申诉的处理，“对经审查发现问题可以解决的，实事求是地立案审查，符合申请再审条件的要及时通过法定程序进行再审，确有错误的，要依法处理和纠正；经审查现阶段难以解决、案件事实和适用法律方面均无问题的，应该及时通报情况，说明原因，做好工作……要对无理上访的少数群众认真说服教育，要最大限度地化解社会矛盾，减少社会对抗，维护社会秩序，促进社会和谐与安定团结”，[１０] 以避免涉诉突发事件的发生。
处置
涉诉突发事件一旦发生，如何处置就成为至关重要的问题。如果处理得好，将会消解复杂的社会矛盾，维护正常的诉讼秩序；反之，则可能加剧各种社会矛盾，导致事态的进一步恶化。“我国法院对于突发事件，事前缺乏有效的防范机制，事中仅仅依据一般的生活经验进行处理；事后仍然沿袭惯常思维，对突发事件瞒而不报或仅仅在小范围内公开。这种处理涉诉突发事件的模式弊端是显而易见的”。[１１]如
涉诉突发事件，一般发生突然，情况紧急，变数较多，由于法院系统普遍缺少应急预案，故难以找到先例处置依据，但是在处理的过程中仍要把握必要的原则与标准。
一、处理涉诉突发事件的原则
1、依法处置，公平公正原则。法学专家莫纪宏认为“在现代法治国家，为了严格地规范在紧急状态时其政府行使紧急权力，大多数国家一是宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限，二是制定该一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间关系，以保障政府在紧急状态下充分有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本宪法权利不因紧急状态的发生而遭到侵害”。[１４]国外在这方面已有较为成熟的危机法，[１５]由于人民法院是国家和社会举足轻重的司法机关，这就更需要我们依法办事，以法学为指导，“管理学需要尽快研究突发事件的预见、预警、预报、预案，但更离不开法律的规范”[１６]。过去我们在依法处置涉法突发事件时，曾出现过有法不依的教训，如多年以前，最高人民法院和中国人民银行曾共同发过联合通知，银行工作人员擅自解冻已被法院查封的存款时，法院执行人员只可与银行协商解决，不得对银行工作人员采取强制措施，这使众多法院在执行查封、划拨被执行人银行存款时遇到了越来越多的麻烦，导致不少原本可以顺利执结的案件最终搁浅。因此，在处置涉诉突发事件当中，设立依法处置、公平公正原则显得十分重要。不宜仅仅为了平息事端，而牺牲守法讲理的群体的合法利益，而满足违法肇事者的无理要求或随意放弃对其责任的追究（这种丧失法律原则的处置方式在法院系统仍然屡见不鲜，最常见的是一方当事人以自杀、行凶或围攻法院执行人员的违法方式，最终迫使法院委曲求全，动员另一方当事人接受其无理要求），因为这种无原则地息事宁人，会严重损害司法的公正和权威。
2、服从指挥，统一调度的原则。处置涉诉突发事件要涉及社会关系往往较为复杂，而参与处置工作的法院部门和人员也往往较多。如果指挥调度不灵，会使整个处置行动陷于被动，因此必须在制定严明的制度和纪律，既可遵照执行，保证行动的统一，又可以在事后追究违抗命令者的相关责任。
3、服从大局，共同协作的原则。涉诉突发事件的处理是一个迅速、复杂的过程，必须有本院各协作部门和外界各方面的支持，本院的指挥组、法警队、办公室、业务庭、执行局往往是处置涉诉突发事件的分类主体，必须配合默契，服从大局。法院在加强内部协作的同时，还必须争取诸如社会新闻媒体、医疗卫生、抢险救灾等职能部门和社会组织、专业机构进行援助。而全国法院系统之间也有必须建立处置涉诉突发事件的协作体系，在这方面，华东地区近其召开的司法警察协作研讨会所达成的工作意见，就很值得提倡和推广。[１７]防治结合，领导干部首先就应该有明确的责任意识和风险意识。哪里出现涉诉突发事件，就由哪一级部门负责，建立分级负责机制和分工负责制。涉及几个部门的由几个部门的主管领导负责。在领导负责制度基础上，谁主管谁负责。
4、群众利益首位原则。涉诉突发事件的发生会给涉诉公民、法人生产、经营和生活带来了重大的影响。因此,人民法院在事件的处理过程中应把群众的利益放在首位，尽可能考虑便民、利民、安民和稳定社会大局的政治需要。这既符合我们党的服务宗旨，又符合人民法院司法为民的工作要求，这应当是处理涉诉突发事件的一条重要原则。
二、涉诉突发事件的处理方法
处理涉诉突发事件是一项艰巨、棘手的工作，作为行使国家审判权利的机关,处在涉诉矛盾的中心，在责任人不仅义不容辞，在实际处理上必须果断而稳妥，不能有任何的侥幸心理，必须掌握科学、务实的处理方法。
1、及时处置，控制事态。
处理涉诉突发事件的首要观念就是争取时间，控制事态的发展。“能否首先控制住事态，使其由热变冷，由大变小，不升级，不蔓延，是处理整个事件的关键。这既是关系整个事件处理成败的基础和前提,又是寻找更好的、彻底的处理方法的重要条件。”[１８]涉诉突发事件，时间性强，它不允许法院反复研究，也不能够按照常规先经过调查、取证、请示、研究、论证等程序。这就要求我们必须要有争分夺秒，雷厉风行的作风，同时也要具有良好的心理素质、丰富的社会知识和审判工作经验（敏锐的洞察力和准确的判断力），首先要有专门人员及时赶在第一时间内，到达事件发生的现场进行即时处置，尤其是针对不明真相的闹事群众，要进行正面的疏导与宣传，争取大多数，缓解事件的紧张气氛。
2、迅速调查，制定对策。
控制事态使其不再扩大只是事件处理的开端。“解决事件的根本是调查掌握事件的真实现象，并且透过现象探求本质，找出事件发生的本源。必须立即组织力量深入现场，密切观察事态的发展，广泛收集听取事件参与者、目睹者的意见、反映和要求，抓主要矛盾，查主要对象，找主要原因，在全面掌握和认识事件各种现象的基础上，潜心分析和认识各种现象间和现象背后的因果联系。在确定事件性质的基础上，追根求源，找出症结所在。同时，及时而准确的向上级部门汇报事态发展的情况；有利于政府与公众的沟通和相互理解，及时化解矛盾，稳定人心。”[１９]
3、果断决策，解决问题。
对涉诉突发事件的解决是整个事件处理的决胜阶段。涉诉突发事件的性质和结构捉摸不定、极其复杂。决策之前有些情况有先例可供参考，而更多的则是没有先例和固定的模式可以参照，找不到一般原则、原理或程序作为前提进行推理、归纳。因此，指挥、系统相关决策人员的处置思路、操作程序。就显得至关重要。多谋善断，敢于冒风险，敢于承担责任固然重要，但每一个决策者未必都有这样的素质，而有一套科学、实际的处置预案，则更为重要。涉诉突发事件的决策方案是在极其短暂的时间里制定出的，不但要讲求时间性，而且要讲求科学性，要求决策方案简便可靠，先急后缓，灵活易行。所以设置一套考虑周到、切实可行、便于操作的处置机制，是在任何时候遇到涉诉突发事件都能做到胸有成竹、以不变应万变的可靠保证。笔者参考国内有关专家的专题研究结果，认为法院的涉诉突发事件处置机制应落实在建立以下的系统：
1、指挥系统：有法定权利的领导和部门负责人组成负有权威的指挥部门（一般由法院院长和分管领导以及相关成员组成），负责统率其他系统做好涉诉突发事件的紧急处置工作。
2、咨询系统：根据指挥系统的命令迅速调集人员针对涉诉突发事件的具体细节，研究处置方案，提供指挥系统参考，主要由法院办公室和相关业务庭的工作人员组成。
3、信息系统：及时收集、反馈涉诉突发事件的相关情况，及其发展态势，组成人员同上。为了不至于因社会谣言或媒体片面性、失实性报道对公众产生误导，而使法院陷于被动，各级法院应当建立新闻发言人制度，必要时召开新闻发布会，在上级法院的具体指导下，统一口径，以正视听，减缓公众情绪波动，避免事态激化，挽回不良影响。
4、执行系统：由人员相对固定、训练有素、反应灵敏、专业化程度较高的队伍展开具体的处置工作，主要负责控制事态发展、缓和矛盾、化解纠纷。通过执行强制措施、调处诉讼矛盾等方法，使涉诉突发事件尽快平息，一般应由法警队、执行局和有关庭室的人员组成。
5、保障系统：主要负责提供交通、通讯工具、警械、防护器材等物质设备，由法院负责后勤装备的部门的工作人员组成。
6、支持系统：由指挥、咨询系统负责联系新闻媒体、医疗卫生、抢险救灾等职能部门或社会组织对法院处置涉诉突发事件提供必要的援助。
三、涉诉突发事件处置的善后工作
对涉诉突发事件的处置不能仅仅满足于控制事态发展和平息矛盾纠纷。应当高度重视善后工作，尽量达到法律效果与社会效果的统一，最低目标应当是防止事态的反复或恶化。信息系统应当继续追踪和掌握涉诉突发事件发展的相关信息，高度关注分析事件后期的各种异常迹象，指挥系统组织展开相关事件的后期扫尾工作。由执行系统负责涉诉突发事件善后具体措施的落实和执行，其中较为关键的环节是相关协议的订立与执行，在这方面国内有关研究人员对突发性事件订立与执行相关协议的指导思想，值得参考，正如孙立平所言“一、这是一个由利益冲突所达成的协议，没有前面的冲突就不会有这样一个协议，其二、协议所表明的不是一个全胜或者全负的结果，而是一个妥协的产物，应当说，这两点有非常重要的意思。因为我们过去的社会生活中，一旦发生了分歧和冲突，往往总是用全胜全负的方式来解决。在这样一种冲突模式中，总是将冲突看作是正确与错误的斗争，总是期待正确全胜而错误全负的结局，实际上，在这样的利益矛盾和利益冲突中，关键的问题往往不是正确与错误的对立，而是一种利益的博弈。在这样的利益矛盾和冲突中，个人服从集体、局部服从全体、少数服从多数的原则是不存在的。关键的问题是通过有规则的博弈，来实现利益的相对均衡和协调”。[２０]笔者认为，在善后工作当中，应当制定明确的方案，其主要内容为：1、善后协调组织和人员的确定；2、善后工作中相关物质资源的调配；3、善后工作中所制定的协议的执行；4、责任的追究。笔者赞同全国政协委员胡成中的观点，“不仅要追究直接责任人的过错，而且要追究救援等各个环节中有关单位和人员的责任”应当包括对内、对外两个方面。对内应当追究因司法不公、工作失职、行为不当而引起涉诉突发事件的法院工作人员的违法违纪责任，并追究在处置涉诉突发事件中因工作失职、渎职的相关人员的法纪和行政责任，一般适用情形为：处置不力、重大失误、玩忽职守等过错。当追究引起突发事件、造成事态扩大的公民或法人的违法责任，尤其是对暴力抗法者，必须严惩不贷，以儆效尤。其目的是避免因处罚不公而引发新的突发事件。5、处置后的总结。必须是实事求是地分析事情的起因、过程、结果，既要总结经验，更要总结教训，以利于为今后在制定相关预案和实际处置涉诉突发事件时，提供有益的参考。
参考文献：
[１]见新华社
[２]吴宏：《法院应建立突发事件应急处理机制》，见
[３]许华、邓卓明：《对领导干部处理突发性事件的思考》，载于《人才开发》2003年第9期第18页。
[４]许华、邓卓明：《对领导干部处理突发性事件的思考》，载于《人才开发》2003年第9期第18页。
[５]许华、邓卓明：《对领导干部处理突发性事件的思考》，载于《人才开发》2003年第9期第18页。
[６]详见：《一名原告的自述：我被一名法官榨干了血汗钱》（半月谈2005年第3期）和《安徽阜阳中院法官群体腐败等现象透视》（
[７]许华、邓卓明：《对领导干部处理突发性事件的思考》，载于《人才开发》2003年第9期第18页。
[８]详见《无锡一当事人恶意持刀砍伤法官》，《人民法院报》
[９]见新华社
[１０]见最高院曹建明院长
[１１]吴宏：《法院应建立突发事件应急处理机制》，见
[１２]详见《南方都市报》
[１３]《从湖南永兴县人民法院爆炸案看基层人民法院法官人身安全问题》法律教育网
[１４]《重大突发事件与紧急状态立法?该中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》，法制日报秦平报道。
[１５]美国危机管理机制中，国家安全委员会充分发挥了决策中枢的作用，联邦政府和地方迅速启动“危机应对预案”，保证了政府职能机构的正常运转，遏制了危机的扩散和蔓延。俄罗斯危机管理的最高决策单位是联邦安全会议，主席由总统担任，成员包括总理、外长、国防部长、联邦安全局长、国委会秘书、情报局长等下设十二个跨部委局、国际安全局、国防安局、经济安局、公民权利和社会安全保障局、联邦宪法安全局等6个局，组织功能可谓十分周密完备。联邦安全会议既是俄罗斯国家安全决策的最高机构，也是俄总统的权杖。日本危机管理体制以首相为最高指挥官，由内阁官房负责总体协调、联络。??中国现代国际关系研究院战略研究中心，陈向阳《国外如何处置突发事件 美日俄模式值得借鉴》，载于《世界新闻报》，
[１６]中国人民大学顾海兵：《“非典”突发事件的全息反思[之一]》，见
[１７]
[１８]许华、邓卓明：《对领导干部处理突发性事件的思考》，载于《人才开发》2003年第9期第19页。
[１９]许华、邓卓明：《对领导干部处理突发性事件的思考》，载于《人才开发》2003年第9期第19页。
[２０]孙立平：《突发事件与常规化机制》，载于《中国经营报》，
