行政诉讼法实施十六年来，行政审判工作从起步逐渐走向成熟，行政案件撤诉结案率亦在逐年提高，不适用调解制度已不适应行政审判工作的发展。围绕具体行政行为的合法性和原告权益的真正实现进行必要的协调疏导，及时彻底解纷止争，避免循环诉讼和判决结案带来的其他不利后果，无疑是现代行政审判应遵循的基本原则和诉讼规律。

一、当前协调结案的状况

据统计，与去年同期比较，今年行政诉讼协调结案数大幅度上升，这说明当前诉讼协调在行政诉讼中被越来越多地运用，越来越为审判实务界重视。从协调结案的案件类型看，多为与群众切身利益相关涉及财产权类的行政案件。协调结案的主要方式仍然以协调方式达成和解由原告或上诉人撤诉，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，不适宜判决撤销或者确认违法的案件；二是不履行法定职责案件，通过法院协调，行政机关依法履行了义务，从而及时化解双方矛盾；三是行政赔偿案件，通过协调，当事人的权益得到有效的保障；四是行政裁决案件，通过协调涉及民事权益的双方当事人达成和解，彻底解决争议；五是涉及自由裁量权的行政案件，在自由裁量的范围内进行协调，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群体性的、矛盾易激化的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平、公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对公权力和行政相对人的权益进行利益的衡平，促使原告、上诉人撤回诉讼，彻底解决了行政纠纷，及时有效地化解了官民矛盾，减少了当事人讼累，节约了诉讼成本，提高了诉讼效率，在司法实践中逐渐被广泛的运用，取得了良好的社会效果。

二、协调结案存在的问题

由于调解在行政诉讼中缺乏法律依据，协调案件适用的范围，协调结案的方式，协调案件的执行等方面存在诸多问题。

1、 协调结案方式没有法律依据。由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，使得法官所做的协调和解工作始终处于“暗箱操作”状态，在诉讼中不能反映法院的工作量。行政纠纷虽然通过协调得到了解决，但是结案方式却没有法律依据，多数法院的做法是以裁定准予撤诉的方式结案，这一结案方式无法应对多种多样不同情况的协调案件。

2、协调协议不能及时履行的，事后对当事人没有法律约束力。由于行政诉讼法禁止调解，对协调和解也未作任何规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，当事人通过协调达成的和解协议不能经法院依法确认，一旦原告撤诉，如行政机关不履行事前承诺，对其也无法制约，原告将求助无门。如一治安处罚案件，被诉处罚决定程序违法，被告为避免败诉与原告协议不执行对原告的拘留，原告撤诉，但是过了六个月之后被告执行拘留。原告向法院反映，法院无奈。

3、随意扩大协调案件的范围，侵犯行政相对人的利益。对不应纳入协调范围的羁束性案件也进行协调，协调时采取“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等办法，一旦见到和解协议，不加审查一律准予撤诉，这种协调不但违背了自愿调解的原则，也背离了行政诉讼对行政行为进行合法性审查，监督行政机关依法行政的目的，侵犯了行政相对人的利益。如处罚决定定性错误的，本不该处罚，由重协调轻，相对人虽然没有异议，但是已经属于违法协调了。

4、协调案件缺乏有效的司法监控，导致公权力的滥用。有的行政机关为免于承担败诉责任，会以牺牲公共利益或他人利益为代价，换取原告的和解，从而达到撤诉息讼之目的。而法院对当事人达成的和解协议缺乏必要的司法审查，易放纵公权力的滥用。

5、案件的审限过长，影响审判效率。协调意味着法官需要做大量的说服、教育、解释、沟通的工作，甚至需要做和解协议的履行工作，特别对于一些矛盾易激化的案件、涉及群体性案件有时还需要进行“冷处理”，这势必增加法官的工作量，拖长案件的审限，影响审判的效率。

三、建立行政诉讼协调和解制度的思考

（一）和解成立要件

1、程序要件

（1）协调和解程序的启动权应由当事人提起，体现自愿原则。一方当事人提出协调意向应征得另一方当事人的同意方可启动和解程序。法院也可引导双方当事人达成协调意向，在双方当事人同意后，启动和解程序。和解方案可由当事人或法院提出，法院在和解程序中提出的和解方案仅供当事人参考，对和解起建议、指引的作用，而不能强制或胁迫当事人进行和 解或接受和解协议。如果出现法官强制或胁迫的情形，达成的和解协议应认定为无效。

（2）和解的启动应贯穿于整个行政诉讼过程之中。根据最 高人民法院《关于执行〈华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》以及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，当事人在庭审之前可通过证据交换的方式沟通信息，使双方充分认识到诉讼的利害关系，法院亦可通过证据交换了解基本案情、掌握案件的是非。

（3）和解当事人应为案件当事人。当事人包括原告、被告及第三人。实践中，协调的进程中往往涉及案外人的利益，达成的和解协议往往有案外人参加。在这种情形下。法院可引导当事人提出申请法院追加或法 院依职权通知其作为有利害关系的第三人参加诉讼，否则，和解协议对案外人设立负担，有失诉讼程序公正。

（4）行政诉讼协调和解工作的流程 应包括以下内容：当事人提交和解申请书，申请书应有当事人的签名，明确的和解标的；口头提出和解申请的，法院应制作笔录附卷。法院审查和解标的是否属于法 院主管范围；法院对和解协议进行合法性审查，对不合法的和解协议应作出释明；法院认可的和解协议或制作笔录由当事人签字，并保存在诉讼卷宗中。

2、实体要件

（1）行政诉讼协调和解的适用范围。从实践来看，行政诉讼协调和解在撤销之诉，变更之诉，履行之诉应用较多。笔者认为，适用行政诉讼和解应限定在以下范围：被诉具体行政行为违法，但撤销该行为将给国家利益造成重大损失或不利于行政争议的彻底解决的；被诉具体行政行为为合法，但存在合理性问题的；行政裁决案件；群体性行政案件；具体行政行为合法，但行政相对人存在亟待解决困难的。

（2）和解当事人对和解的标的具有处分权且达成的协议不违反公共利益，不侵害案外人的合法权益。被告是否对和解标的具有处分权，应依据法律规定。凡是违反法律明文规定所约定的作为或不作为义务均不合法，就法律上之 强制或禁止规定，当事人则无处分权。对于和解协议的内容是否违反公共利益，在法律上难以明确规定，有学者指出：通常，给付与对待给付，也就是双方当事人相互让步的范围，明显不成比例时，即可认定这种和解违反公益。

（二）和解协议的效力

 和解协议是在行政诉讼程序中达成的，作为一种诉讼行为产生的结果，如果赋予其法律效力，则无现行法的依据，如果不赋予其法律效力，则失去了诉讼行为的应有价值，造成司法资源的 浪费。参考台湾地区的行政诉讼法来看，诉讼上的和解一经成立，与判决同样的法律效果，实体上的权利义务关系得到确定，不得随意变更、解除或抛弃和解协议所 确定的内容，除非和解协议中存在法定的无效或可撤销情形，而和解协议的无效确认或撤销应经一定的法律程序为之。如当事人不履行和解协议时，可以申请法院强制执行。笔者认为，以上规定使和解协议具备了终结诉讼以及与确定判决同等效力，是和解协议诉讼行为性质的要求，建议今后的立法予以吸收。

（三）瑕疵和解协议的救济

设立瑕疵和解的救济制度的原由主要有以下二个方面：一是原告在现实的诉讼中与行政机关处于相对的弱势，在出现新证据或发生情势变更的情形下，给予原告一定的和解否决权（反悔权），更加有利于保护原告的实质利益；二是达成的和解协议一般由案件的当事人决定，法院审查协议内容是否侵害了案外人的合法权益的能力十分有限，因此出现侵害案外人权益的情形时，法院应依申请确认和解协议无效或撤销和解协议。笔者认为：瑕疵和解协议的救济制度应包含以下几个方面的内容：

1、提起确认和解协议无效或撤销和解协议的期限。有学者建议：为维护法的安定性，法律对此应规定一定的期限。从当事人知道或应当知道无效或可撤销事由之日起 30日内，当事人向原和解法院提出继续审判的申请，该期间为不变期间，但和解生效3年以后再提出的不予受理。

2、瑕疵和解协议的认定。行政诉讼法上的和解，一方面为诉讼行为，另一方面为公法契约。因此，和解协议的瑕疵认定需从行政诉讼法和实体法两个方面进行审查认定。

3、 瑕疵和解的救济方式。和解协议被撤销或被认定为无效后，当事人可请求和解法院继续裁判，笔者认为，法院可采用审判监督程序进行审理。若出现当事人双方已经 履行了和解协议确定的权利义务，法院可参照民事诉讼法执行回转的方式予以救济，无法回转的，则应查明、确认瑕疵和解造成之责任人，由其赔偿相应的损失。