为深入贯彻党的十八届三中、四中全会对土地改革提出的新要求，掌握农民土地权益现状，了解现阶段农民土地权益存在的突出问题，优化土地资源配置，实现农业科学发展的“新常态”，今年上半年，盱眙法院组织专题调研组对盱眙县农民土地权益情况进行了认真调研，通过实地考察、问卷调查、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗、召开座谈会等形式，分3个小组对乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等进行了调查，在盱眙县国土资源局、住房和城乡建设局等部门的大力支持下，调研活动取得了预期效果。现将调研情况报告如下：

　　一、农民土地权益的内涵和外延

　　土地是农民赖以生存的最重要的资源，农民的土地权益是农村稳定的根源。盱眙县地处丘陵山区，辖区有19个乡镇、256个村居、2739个村民小组。全县总面积374.59万亩，其中农业用地159.52万亩，占总面积的42.59%。全县总人口76万人，其中农业人口41.95万人，占总人口的55.2%。保护农民的土地权益是盱眙县不可回避的重大课题，农民土地权益主要包括：

　　（一）农民集体土地所有权

　　我国《宪法》规定土地属于国家和集体所有，除此之外的任何国家机关、企事业单位、个人都无权享有土地所有权。现行《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”所以，农民集体对于农村土地享有的第一项权利，也是最重要、最基础的一项权利，就是所有权。

　　（二）用益物权等财产性权利

　　在农民集体土地所有权的基础上，农民依法享有土地财产权。农民土地的财产性权利主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、地役权这三大权利。在我国实行的城乡二元结构没有彻底消除前，用益物权等财产性权利与农民的生存权和发展权捆绑在一起，密不可分。生存权，即农民依靠土地进行生产和生活的权利,在农村社会保障体系不完善的情况下，土地的经营权是维持农民生存的根本，农民以土地为劳动对象，实现劳动价值，维持基本生活需要。发展权，即将农地改为最佳利用方向的权利,农民作为集体土地所有者和土地承包经营者应当享有这种权利，在土地被开发，土地的收益成倍增长的过程中，土地的发展权得到体现。

　　（三）与土地有关的其他相关权利

　　农民的许多权利都直接或间接地来源于土地，如获得政府支持或者是优惠待遇的权利、社会保障的权利、村民自治权以及文化教育方面的权利等。

　　二、盱眙县农民土地权益的现状

　　（一）全县农民土地权益纠纷现状

　　盱眙县矛盾调处中心数据显示，近三年盱眙县涉土地纠纷事件主要集中于房屋及宅基地纠纷、土地承包纠纷和征地纠纷三类。从2012年至2014年，每类涉土地纠纷事件都在逐年下降，纠纷总数从557件降至289件，降幅比例达48%。

　　司法局矛调中心统计涉土地纠纷事件

　　2012年 2013年 2014年

　　房屋及宅基地纠纷 165 127 106

　　土地承包纠纷 321 307 149

　　征地拆迁纠纷 71 71 34

　　总计 557 505 289

　　同时，随着我县新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快，土地作为基本生产要素的作用和价值更加得到体现，作为对这种现状的反映，大量在集体土地上进行违法建设的案件也不断增加。2014年县国土局查处了79起非法占地案件，建筑面积218772平方米，其中用于建厂房的面积为 95634平方米，占比44%；涉及村委会非法占地案件为32件，占比41%。由此可见，招商引资和村委会是非法占地中的两大主导力量。

　　（二）盱眙法院土地权益类案件情况分析

　　在统计盱眙法院2010年至2014年审理的土地权益类案件后，调研小组对这5年的案件采取了两种划分标准：

　　1、以土地权益的类型为划分标准

　　2010-2014年土地纠纷案件统计表1

　　2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

　　土地承包经营权 土地承包经营权侵权纠纷 37 80 63 42 44

　　土地承包经营权确认纠纷 22 11 2 4 17

　　土地承包经营权抵押权纠纷 0 0 2 2 1

　　土地承包转让/转包合同纠纷 0 0 3 2 5

　　土地租赁合同纠纷 0 1 2 8 4

　　宅基地使用权 宅基地使用权纠纷 3 2 8 2 1

　　地役权 地役权纠纷 0 0 0 1 0

　　以上图表反映了“两不变”和“两变”。“两不变”，一是近5年，在土地承包经营权、宅基地使用权、地役权三大类土地权益纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位；二是近5年，在土地承包经营权纠纷案件中，土地承包经营权侵权纠纷案件一直占据主体地位。“两变”，一是土地承包经营权侵权纠纷案件呈下降趋势；二是近5年，土地承包经营权侵权纠纷案件以外的案件的比重不断提高。由此可见，近5年盱眙法院受理的土地权益类案件，在以土地承包经营权侵权纠纷案件为主的同时，案件类型越来越多样化。

　　2、以案件所属法律关系为划分标准

　　2010-2014年土地纠纷案件统计表2

　　2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

　　民事  57 83 68 53 64

　　行政 土地行政管理 0 11 52 6 4

　　刑事 非法转让土地使用权 0 0 1 0 0

　　执行  5 13 12 9 8

　　近5年盱眙法院受理的土地权益类案件，在审判方面，以民事案件为主，行政案件其次，刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和违法用地导致的行政诉讼案件，刑事案件在5年中仅受理1件，内容为非法转让土地使用权。在执行方面，除2011年1件宅基地纠纷案件和2013年1件地役权纠纷案件，其余均为土地承包经营权纠纷案件。

　　三、农民土地权益存在的突出问题

　　农民和农民，即平等主体之间土地权益问题，法院容易解决；农民和政府，即不平等主体之间土地权益问题，法院目前存在不敢碰、不敢立、不敢审、难执行等问题。保护农民土地权益的本质问题，是司法权和行政权平衡的问题，调研小组以此为中心，从司法角度考察了当前农民集体土地所有权、使用权保护的不足。

　　（一）侵犯农民集体土地所有权

　　一是“主体虚位”。农村集体土地所有权的法定主体是农民集体，在现实生活中，农民集体往往被等同于本村村委会和村民小组的委员们，而不能具体到农民个人。

　　二是“产权虚置”。农民土地权益以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。但是实践中的农民集体土地所有权权能单一，几乎完全被土地使用权代替，农民既无权自主决定买卖、抵押土地，也无权改变土地的用途。

　　三是“权能残缺”。处分权是农民集体土地所有权中最为重要的一项权利，然而现实生活中，农民土地的处分一般由政府和集体组织以代言人的形式完成，即使和农民进行协商，也多以征求意见的方式，农民表达意愿的渠道通常被堵塞，知情权和参与权难以得到保障。同时由于利益驱动，近年来村委会以发展地方经济为由，不经过村民小组讨论决定，将实际由村集体使用、没有发包农户使用的山林、湖泊、滩涂等，对外发包，取得的收益没有分给农户或分配较少，损害了农民集体土地收益权。

　　（二）侵犯宅基地使用权

　　近几年，盱眙县进行自然村撤并、村庄整理、集中居住，将整理出的农村宅基地、集体建设用地转换为城镇和工业建设用地。目前，法律上对农民是否对农村整理节约出的建设用地享有收益权还没有明确的规定，物权法虽然将农民宅基地使用权划定为用益物权，但又只规定农民有占有、使用的权利，唯独没有明确收益权。在政策上，十八届三中全会《决定》赋予了农民农村宅基地自由交易转让的权利，指出“保障农户宅基地用益物权，改革和完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”但是还没有具体的、可操作性的规定出台。

　　（二）侵犯土地承包经营权

　　在盱眙法院近5年受理的土地纠纷案件中，土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位，其中在非法占地和违法用地问题上，法院存在“三不敢”现象。

　　一是“不敢碰”。近3年盱眙县国土局查处的112件（2621.65亩）非法占地案件中，违法用地招商引资的有53件（1365.82亩），数量占比47%，面积占比52%。这个数据仅是实际情况的一小部分，许多非法征用事例没有被查处。当前乡镇政府与村委会存在支持或默许违法用地、违法建设的现象，如近10年来有10个企业进驻兴隆乡晓庄村，共占用向东组340多亩土地，人均被占土地1亩多，乡政府每年按1亩地1000元补偿农户,高于正常情况下1亩地1年的纯收入。国土部门经常向该村发非法用地处罚决定，村委会主要负责人也多次被传到法院，该负责人称其不能阻止乡党委政府下文征用土地建厂房，法院最后也没有对其作出处罚。

　　二是“不敢立”。土地征用行政案件的受案范围不明确，地方法院的人财物诸方面依赖于本地同级政府，使法院对被征地人提起的诉讼，以各种理由不予立案。行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的土地权益纠纷进入信访渠道。当前，为了使非法占地披上合法的外衣，一般由村委会出面与农户签订返租协议，将农民的土地收回，进行乡镇工业集中区建设或集镇建设，甚至兴建政府和村委会办公大楼，改变土地用途，使承包土地在承包期届满后也无法收回土地。盱眙法院立案庭对盱眙工业园区原被征土地的农民要求返还土地或要求确认“以租代征”行为违法的，因被征土地面广量大，立案将引起不良效应或连锁反应，影响到工业园区整体建设和全县发展大局，这部分案件“不敢立”。有些案件即使立案，法院往往通过调解，在经济上给予失地农民适当的经济补偿，表面上处理了纠纷，但不能否认，有相当一些案件没有依法审理，对一些明显损害农民土地权益的案件，没有发挥裁判纠错的功能，从而导致类似纠纷不断出现。

　　三是“不敢审”。首先，在我国，土地出让行为法律属性有两层：一方面，国家授权国土管理部门以出让方的身份，平等、自愿、有偿地与公民、法人及其他组织签订土地使用权出让合同，属民事法律关系调整的范围；另一方面，国家具有土地财产所有者和行政管理者的双重身份，属行政法律关系调整的范围。这样导致行政审判与民事审判的冲突与交叉，法院在立案和审理上存在一定困难。其次，我国法律规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。一些地方政府任意解释“公共利益”，将商业用地和经营用地纳入公共利益范畴。当此类纠纷诉于法院时，由于我国法律未对“公共利益”作出明确界定，法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断，造成审判实践中关于“公共利益”的判断过于宽泛甚至流于形式。最后，由于各种原因，针对农村集体土地犯罪的打击一直处于疲软的状态，如盱眙法院2012年受理的彭某某非法转让土地使用权案，本院在审理中考虑了各种因素,对被告人判处了缓刑,同时虽然判处被告人七十万元的罚金，但是实际缴纳罚金的只有三十万元，且是盱城镇代其缴纳，刑罚的目的没有真正实现。

　　（三）侵犯农民依法获得补偿的权利

　　在农民拥有的土地权益中，同侵犯土地承包经营权的“显性”行为相比，生存权和发展权的流失则是“隐性”问题。农民丧失土地经营权，同时意味着生存权和发展权的丧失，在分配土地带来的增殖溢价过程中就没有农民的份，反映在现实利益中，就是农民不能充分享有获得补偿的权利。

　　一是征地补偿标准偏低。农民失去土地后得到的土地补偿费和安置费，只是保证农民在失去土地后几年之内生计的一次性货币发放，排除了土地被征后农民对土地增值收益部分的分享权利，忽视了土地所具有的就业和养老等保障功能，失地农民的就业方向、收入来源、生活质量没有得到有效解决。

　　二是征地补偿主体不明确。农村土地产权不明确，“集体所有”的产权特征，使集体与农民究竟谁拥有对土地的所有不明晰，农民缺乏对补偿款的分配和使用的自主权。

　　三是农民诉权受到限制。补偿安置方案是由村（组）或政府与用地单位签订的，农民个人不是补偿、安置方案的一方当事人，如果对补偿方案有异议，农民个人向法院提起民事或行政诉讼，往往不能得到支持。同时，由于征地补偿纠纷及拆迁纠纷比较复杂、涉及面广，在立案登记制实施以前，有的法院对此类案件不予受理，有些法院即使受理，由于立法上的盲点和缺位，法院在适用法律和司法认知上也存在一定的困惑。盱眙法院对2013年133件涉及土地非诉审查案件均未立案，一方面是土地管理部门为了迎接上级检查，只要法院盖章不要求立案；另一方面考虑到侵害农民土地的案件难以执行，土地基本上已另作他用，大多已建成了厂房或道路，难以恢复或返还。

　　四、农民土地权益司法保护的途径及建议

　　在农民土地权益纠纷中，农民往往处于弱势地位，一是农民的法律意识相对淡薄，不能很好地运用法律武器维护自身权益；二是农民面对的侵权方往往是村委会、政府等强势团体，造成农民诉讼困难。因此，法院要从根本上保护农民土地权益，就要合理地运用司法权监督和约束行政机关的行政行为。

　　（一）解决“三难”问题，维护农民合法土地权益

　　一是解决“立案难”问题。“立案难”的本质问题是体制问题，要彻底解决行政权对司法权的干预问题，就要准确把握十八届三中、四中全会精神，确保法院依法独立公正行使审判权。首先，要不断推进司法管理体制改革，推动省以下地方法院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。现行条件下，可以从组织架构上寻找突破口，将行政案件指定到某个法院管辖，统一进行立案和审理，减少行政机关的干预。第二，落实立案登记制，保障农民个人的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，不能因为案件判后执行难、案件复杂涉及面广等原因不予立案。第三，在征地补偿纠纷案件中，建议出台新的司法解释，明确农民对补偿方案有异议的，可以以农民个人的名义提起民事或行政诉讼。

　　二是解决“审理难”问题。首先，明确法律调整范围，合理解决民事和行政审判交叉的问题。对违反出让合同，出让方依行政职权作出处罚，受让方不服提起诉讼的，作行政案件受理，如公益性征地、拆迁，是国家动用行政权力所为的具体行政行为，因此而产生纠纷的也应适用行政法律规范进行调整；对违反出让合同约定，出让方未予处罚，任何一方以请求违约赔偿起诉的，应作民事案件处理，如非公益性征地、扩迁是由征用人、拆迁人自行和农村集体土地所有权主体在市场交易中平等协商进行的，属于民事法律关系范畴。土地管理部门在出让合同约定之外的管理与处置行为，均属行政行为，由行政法律关系调整。其次，在地方经济发展、城镇化建设与农民土地权益发生冲突，进入诉讼程序审理时，要充分发挥裁判纠错功能，对损害农民土地权益的行为，依法作出裁判，以此规范行政机关、村集体组织等的行为。最后，加大刑法的打击力度，增强威慑力，对于以租代征和非法占用土地的现象，刑法对此的保护对象过于狭窄，入罪门槛过高，建议将非法占用农用地罪改为非法占用土地罪，并将该罪由结果犯改为行为犯。

　　三是解决“执行难”问题。首先，加强宣传，多做思想工作，讲明拒不执行法院判决的法律后果，同时加强后续跟踪，积极应对拖延交付、补偿不到位等情况。其次，因地制宜，变通交付，当被执行土地被建成工业区或道路时，可以采取调换土地或和解协议约定给予补偿金等方式，化解交付难题。最后，对违法占地行为应该依法处罚的，坚决按期落实到位，加大执行力度，坚决依照法律程序拆除违法建筑，不得以罚代处、以罚代拆。

　　（二）创新手段，完善农民土地权益的司法救济

　　土地征收补偿的救济程序包括行政程序和司法程序两部分，行政程序是司法救济程序的前置程序。在司法程序中，应将司法审查引入征地争端解决机制，即让法院对征地的形式要件和实质要件进行审查。

　　一是建立征地合法性的认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的建设项目，建设项目单位认为应当征用集体土地的，应当提请进行征地合法性审查，经审查认定属于“为公共利益需要”的建设项目用地，方可依法行使土地征用权。

　　二是严格征地审批内容。审查内容应包括征地合法性审查认定材料、征地范围、被征土地现状、征地告知材料、土地补偿安置方案等，举行听证的，应当同时附相应的听证会材料。

　　三是对征用、返祖农民土地的，法院要主动审查返祖协议、合同的效力，明确征地补偿主体，认真复核评估测算各土地权利人的土地权益价格，尽可能确保征地补偿合理、合法。

　　（三）加强对土地权益保护的立法及司法建议

　　一是建议明确农民集体土地所有权的法律性质为农民按份共有。农民按股分享有土地所有权，拥有直接、明确、完全、独立的土地产权。在此基础上，制定和颁布《不动产登记法》，不断完善农村土地的确权、公示和权属登记制度。

　　二是建议制定《土地财产法》或在宪法中明确宅基地使用权和土地承包经营权是一种财产权,在规定的使用期限内为农民所占有、经营、使用,可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。尤其要明确宅基地使用权具有收益权，可以自由交易转让；同时健全土地流转收益分配制度，土地使用权人应根据权利义务相一致原则及投资与收益合一原则，将土地使用权流转收益按比例分配给农民，保证农民在土地增值溢价过程中能够分享到一定的收益。

　　三是建议制定《征收征用法》，明确界定“公共利益”的范围。一方面，立法应明确规定农村土地征用仅限于“公共利益”的目的,“公共利益”的范围仅限于公益事业、基础设施建设和生产公共产品的企事业单位以及军事用地等。对于商业目的用地应让农民集体成为市场的真正主体,减少政府行政干预的中间环节。另一方面，扩大公益性征地、拆迁的补偿项目。对农村集体土地征用的过程实质上是土地所有权的转移过程，那么征地补偿费应当是土地所有权的对价，应当包括土地征用费和土地赔偿费。其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿费是因征用而造成的经济及其它损失的补偿。所以对公益性征地的补偿不仅应包含土地的市场价值，还应包括地上建筑物、种植物的价值以及残留地、分割地的损失、区位损失以及农民的生活安置等费用，保证被征地农民的生活不低于原有的生活水平。

　　四是定期分析土地权益类案件的特点和走向，向有关部门发放司法建议。2014年盱眙法院共发出司法建议51份，有关保护土地权益的司法建议10份，占总数的20%，并收到反馈6份，取得了较好的反响和效果。法院可以建议政府和有关部门对城乡结合部等土地权属待明确的土地进行清理；建议规范承包经营权证的发放和管理；建议规范土地流转，建立健全土地流转合同备案、登记和档案管理等制度。