摘要：听证是行政机关在作出决定以前，听取当事人或者利害关系人陈述和意见的程序。听证制度作为一项重要的程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度。我国１９９６年制定的行政处罚法中首次规定了听证制度，这在我国行政法程序上具有里程碑的意义。随后的价格法以及立法法中都相继规定了听证制度，但从我国现有法律的规定来看，听证制度的内容过于简单，本文着重在适用范围方面进行一定的探讨。

关键词：行政听证   适用范围    行为标准    利益标准

行政听证制度在《行政处罚法》中第一次出现，该制度发展至今，已有20多个年头。随着行政程序价值在依法行政过程的凸显，该制度作为行政程序的核心制度仍将发挥着举足轻重的作用。本文通过分析行政听证制度在适用范围方面存在的不足，进而对行政听证适用范围标准以及排除事项做出粗浅探讨。

一、行政听证在若干领域里的适用范围分析

1. 在行政处罚领域中的适用。1996年审议通过的《行政处罚法》中首次确立了听证制度，这是现代意义上的听证制度第一次在我国出现，在我国行政程序法发展史上具有里程碑意义。《行政处罚法》明确规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人，当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。听证程序在行政处罚中适用，促使行政案件公开、公正地处理，有利于保护相对人的合法权益。

2．在政府定价中的适用。1998年实施的《中华人民共和国价格法》又使听证制度的适用从具体行政行为向抽象行政行为方面迈进了一步。价格法规定，制定关系群众切身利益的公共事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格指导部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。  

3.在行政许可领域中的适用。2004年实施的《行政许可法》引入了听证制度。该法规定“法律、法规规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。随着社会经济和行政法治的发展，我国对行政许可听证给予了肯定，在行政法治化、民主化上又迈进了一步。

4.在行政立法中的适用。2000年实施的《中华人民共和国立法法》中规定了行政立法听证，规定“行政法规在起草过程应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。国务院公布的《行政法规制定程序条例》亦明确规定行政法规审稿直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益的，国务院法制机关可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。事前的听证程序在一定程度上弥补了抽象行政行为缺乏行政救济和司法救济的不足。

　　5．在其他领域的适用。除了以上主要领域适用行政听证程序外，一些部门规章还就行政复议过程中的听证程序作了规定，如城市规划、城市房屋拆迁行政裁决中的听证程序，海关行政复议听证程序，国土资源部发布的国土资源听证规定。

二、行政听证制度的适用范围存在的不足

虽然行政听证适用范围上呈扩大趋势，但是相比较而言，仍有明显的不足之处。 主要体现在以下几个方面：

1.没有明确统一的标准。我国对于行政听证的规定散见于相关法律法规中，比较零散，没有统一明确规定。没有明确统一标准势必影响到行政程序的权威性，而且不便于具体操作，可能使行政机关对行政听证的适用流于形式。随着实践发展的需要，更多的行政管理领域要求适用听证程序，但由于缺乏关于适用范围的明确统一的标准，有些行政行为是否该适用行政听证程序一时难以下结论。而且我国行政听证程序往往是在实践的迫切要求下才得以适用的，谈不上对其适用范围有科学合理的规定。

2.在行政处罚领域中适用范围狭窄。行政处罚法仅规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额的罚款等”这三类行政处罚适用听证程序，而把限制人身自由这一最严厉的行政处罚排除在听证范围之外。人身自由利益价值高于从事特许行业进行劳动的利益和财产利益，位阶更高的利益却得不到听证这一公正程序的保障，这显然既不合理也不公正。

3.在其他行政管理领域中的适用范围狭窄。在行政处罚法中确立听证制度后不久就有学者预测了行政听证适用范围的发展趋势：从现定的三种行政处罚种类向其他行政处罚种类拓宽；从行政处罚向其他具体行政行为拓宽；从具体行政行为向抽象行政行为拓宽。而近年来我国行政领域内的立法也恰恰体现了这一趋势。在行政管理领域对行政相对人合法权益可能造成影响的不仅仅限于行政处罚，行政许可、行政指导、行政收费和行政强制措施等其他具体行政行为同样会对当事人的合法权益造成损害，故从全面保护当事人的合法权益出发，行政听证适用范围的扩大不仅是行政民主化的要求，也是符合世界行政发展潮流。

三、从比较法的角度看界定行政听证范围的标准

听证程序作为正当法律程序的核心，就其作用而言应适用于所有行政机关的行政行为，但考虑到采用听证的成本消耗，公共利益和个人利益的平衡，行政过程中效率与公正的平衡，所有行政行为都适用听证程序是不现实的，所以要有科学的标准来界定行政听证的适用范围。借鉴国外相关经验，界定行政听证范围一般涉及两类标准，即行为标准和利益标准。

(一)行为标准

根据行政行为的性质和种类规定适用听证程序的范围，这样的标准就是行为标准。

大陆法系国家大多在其制定的行政程序法中采用行为标准来规定听证范围。从行政行为的范围看，听证在美国、韩国、葡萄牙、澳门地区和台湾地区等既适用于具体行政行为也适用于抽象行政行为。德国适用于行政行为，即相当于对具体案件进行裁决的行为。根据联邦德国行政程序法的规定，涉及当事人权利的行政行为公布前，应当给予当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。因此，当事人原则上在一切具体行政案件中享有听证的权利，但该法也规定了例外情形。在美国法律上，听证包括在宪法的正当法律程序中。根据具体案件的性质，听证的形式可以从正式的听证到非正式的会谈，以及合于两者之间的各种形式。正当法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。美国《联邦行政程序法》规定了行政机关制定行政法规的听证范围，适用正式听证程序的法规由法律明确规定，其他法规不适用正式听证程序而适用非正式听证程序。同时规定了行政机关裁决具体事项的听证范围。有些国家的法律规定听证程序限于对当事人不利的行政行为中，如日本《行政程序法》规定正式听证程序仅限于撤消许认可、直接剥夺相对人资格或地位、对董监事等做出解职这三种不利处分。

我国适用听证的事项，基本可以将其归为两大类：第一类，决定类：听证会的结果影响特定人的权利义务，包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁许可等；第二类，决策类：听证会的结果影响不特定人的权利义务，包括行政立法、政府价格决策、城市规划等。两者的性质和对听证的需要是不一样的，适用的规则也应当有所不同。

决策类相当于抽象行政行为。抽象行政行为由其性质和特点决定了一旦其不公正合理，以后将产生普遍而长远的危害，即使将来能通过事后的法律程序得到救济也会造成一定的损失。因此，需要通过事前的听证程序来弥补这种不足。美国联邦行政程序法中对行政机关制定行政法规的听证范围作了规定，把抽象行政行为纳入了听证的范围，这一点值得借鉴。我国著名学者应松年教授介绍说，美国对抽象行政行为的听证有一定的标准要求：第一，抽象行政行为必须听证，如果涉及老百姓的利益，没有听证的抽象行政行为成为规范后，法院对这规范可以不采纳；第二，所征求的意见必须记录在案；第三，作出规范时，必须表明确实已考虑过这个意见。

 (二)利益标准

根据行政相对人在行政程序中的不同利益确定听证程序的适用范围，这样的标准是利益标准。

从世界范围来看，适用听证程序保护的权利范围在不断扩大。以美国为例，根据正当法律程序的要求剥夺公民自由、财产权必须举行听证，法院后来又通过判例将正式听证的适用范围扩大到所谓的特权领域。基于合法期待，如果某人已经拥有某项许可证，当他申请更换许可证时就享有继续拥有该许可证的合理期待，如果行政机关拒绝其更换申请，就应该履行听证的义务。或许是基于这样的理论或是行政管理领域的迫切需求或两者兼有之，我国2004年实施的《行政许可法》就规定了听证程序。

在我国，公民的基本权利由宪法规定并由其它法律予以具体化而受保护，公民直接受到行政权影响的权利主要有：(1)人身自由权，行政处罚法中的行政拘留就是对公民该权利的限制；(2)财产权，公民的财产是公民生存的物质基础，而在行政管理领域公民、组织的财产权受行政权的影响最大且范围最广。财产权包括通常意义上的财产所有权，还包括国有企业的经营自主权、企业经营执照的申请权、特种行业的经营许可权、知识产权等；(3)社会经济权利，这些权利包括就业权、劳动权、休息权、获得社会救济保障、社会补助的权利。(4)社会文化权利，包括受教育权、升学权、从事科学文化艺术创作及其它文化活动的权利，这些权利都是人类文明发展所必不可少的。有权利必有救济，故对行政行为可能侵犯的权利有必要进行事前的听证，以保护相对人的合法权益。

四、完善行政听证制度适用范围的几点思考

对行政听证适用范围的标准作出界定并对排除事项作出规定是我国今后立法过程不可忽视的一个重要环节。而目前根据我国有关法律的规定，听证的适用范围非常狭窄。行政处罚法规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序。实践中，一般认为应当听证的行政处罚仅限于这三类。但从我国现有法律的规定来看，听证制度的内容过于简单，结合本文上面所述观点，笔者建议作如下修改：

第一，适用听证的具体行政行为也不应当局限于行政处罚领域，凡是行政机关作出的对公民、法人或者其他组织有重大影响的行政行为，比如行政许可、行政收费等，都应当纳入听证的范围。

第二，将较为严厉的行政处罚都纳入听证范围。因为，行政处罚法的意图在于通过听证规范严厉的行政处罚行为，但是由于立法条文的局限性，又不可能将所有严厉的行政处罚都一一列举，所以采用了“等”字来概括。因此，在具体操作中，将严厉的行政处罚都纳入听证范围是符合立法原意的。

第三，抽象行政行为也应当经过听证。立法法规定，国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定政府规章是否要进行听证，由行政机关决定。一般的抽象行政行为是否要听证，法律也没有明确的标准，行政机关的随意性比较大。但是，抽象行政行为作出以后，可以反复使用，对社会公众的影响更大，因此，通过听证来规范抽象行政行为，可以从源头上规范行政行为，也可以取得更高的效率。

此外，确立行政听证适用范围时也应遵循个人利益和公共利益均衡原则和成本不大于收益原则。任何制度程序的设置都要尽可能作周全的考虑，在确立行政听证适用范围的标准时，也该对听证的免除事项作规定。我国在规定行政听证免除事项时，应考虑以下因素：

第一、决定对个人利益的影响程度；

第二、个人利益与公共利益的平衡；

第三、公正与效率的协调以及给财政和行政带来的负担。

借鉴各国的规定，免除听证的事项应包括：

(1)对当事人有利的决定以及对当事人权利影响轻微，无听证的必要；(2)涉及国家安全的决定；(3)紧急情况；(4)可以通过计算、实验等方式解决事实争议的；(5)根据行政决定依法作出的行政执行行为；(6)涉及人数众多或作出大量相同种类行政行为的。　　

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