当前，随着各级法院受理行政诉讼案件数量的日益增多，社会上滋生了以牟取经济利益为目的的代理行业，特别是在征地拆迁类行政诉讼案件中尤为突出，近两年来如皋法院在受理、审理一审行政诉讼案件过程中，一批公民代理人在经济利益的驱动下肆意拆分诉讼，恶意串通拉动当事人与法庭对立，严重妨害正常的诉讼秩序，进一步激化了官民矛盾，增加了行政案件的审理难度，严重妨害了正常的诉讼秩序，应引起高度的重视。

一、案件特点：

1、部分公民代理人文化层次底，欠缺法律素养。大多公民代理人没有经过系统的法学教育，法律知识相对缺乏，对法律规定处于一知半解，在诉讼准备、法庭辩论等阶段由于其业务能力有限，纠缠于细枝末节问题，不能准确把握案件争议焦点，常常以情理代替法理，作为代理人不仅难以用专业的法律知识维护当事人的权益，有的代理人刻意在当事人之间制造矛盾，煽动当事人不协调、不撤诉，以图给法院和政府施加压力。

2、怂恿当事人连环诉讼，扰乱诉讼秩序。一些当事人在公民代理人的怂恿下就同一事项进行拆分，起诉多家行政机关，这类诉讼在征地拆迁案件中尤为突出，同时由于自身法律知识的匮乏，部分公民代理人往往根据个人理解滥用诉讼权利，动辄申请审判人员回避，恶意刁难法官，肆意攻击对方当事人，一旦败诉便指责法院裁判不公，鼓动当事人上诉、上访。

3、煽动当事人与法院对抗，不配合法院协调工作。在经济利益的驱动下为了取得高额的诉讼代理费，事先向当事人作出不切实际的许诺，唆使导当事人恶意进行行政诉讼，对于法院依法组织的协调，不予配合，诱导当事人一定要通过裁判方式解决争议，鼓动当事人通过网络宣传等方式，企图放大社会效应，给法院施加压力，延长案件办理审限，浪费司法资源。

4、激化官民矛盾，给社会稳定带来不安定因素。在如皋法院审理的部分拆迁行政案件中，拆迁当事人由于过高的无力诉求得不到满足，一些公民代理人便打着替当事人“维权”的旗号，担任诉讼代理人，在每次开庭前通过微博、论坛、传单等形式有组织、有预谋的串联老上访户、拆迁户、不明真相的群众大量涌入法庭，人为制造不安定因素，庭审过程中夸大案件事实成分，肆意发表对党委、政府不满的言论，激化官民矛盾，并与旁听庭审群众形成互动，扰乱法庭正常审理秩序，影响社会和谐稳定。

二、原因分析

1、缺乏法律明文规范，查处存在较大难度。我国《行政诉讼法》第二十九条规定：“当事人法定代理人可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人以及经人民法院许可的其他公民，可以委托为诉讼代理人。”该条确定了公民代理权，但对公民担任诉讼代理人的条件却未作规定。《民事诉讼法》第五十八条规定“当事人的近亲属或者工作人员，所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为代理人，但在实践中办案法院多从宽掌握，对公民代理一般予以准许，审查也是流于形式，从而为别有用心的人以维权为名从事不法代理活动提供了空间。

2、代理案件收费标准低，一定程度上满足原告诉求。相对于律师收费标准，一般行审诉讼案件公民代理的收费标准较低，有的甚至宣称“无偿代理”。由于行政案件的争议标的往往不涉及金钱，行政相对人一方对打赢官司无十分把握。如此公民代理的收费标准更适合行政诉讼原告的诉求，加之在行政涉拆案件中，有的公民代理人本身就是拆迁户，他们凭着对相关拆迁法律、政策的一知半解，打着“拆迁维权”的口号在拆迁户中大肆吹嘘，煽动鼓动其他被拆迁户以彰显其号召力，并力图唆使同一征收区域的村（居）民抱团诉讼，从而达到获取更大非法经济利益的目的。

3、百姓维权意识增强加剧市场的需求和利益的驱动。随着老百姓法制观念的不断增强，行政诉讼案件的受案数量呈现高速增长的态势，以如皋法院为例2011年受理行政案件70件，2012年受理103件，2013年受理136件，涨势明显，同时由于部分专业律师、法律工作者考虑到诉讼成本不愿意代理行政诉讼案件，使得行政案件的诉讼代理人供需之间存在较大差距，在法律服务人员相对不足和分布不均衡的情况下，公民代理起到了一定的缓和作用。一些别有用心之人利用公民代理准入门槛低的特点，在经济利益的驱动下违法从事职业代理活动。

三、对策建议

1、加大审查力度，严格把握公民代理准入条件。立案审查阶段，要求公民代理人提供能够证明其与原告之间存在关系的证据，如公民代理人是原告所在社区、单位以及有关社会团体推荐的人应提供推荐函，如果是单位推荐的还应提供双方间签订的劳动合同以及用人单位缴纳的社会保险证明材料。同时在开庭阶段对公民代理人的身份情况、与当事人之间存在的关系进行严格的审查，仔细进行核对。

2、建立公民代理备案登记制度。除当事人的近亲属以及有关的社会团体或者所在单位推荐的人担任公民代理外，其他公民代理的案件，均需到当地司法部门进行备案登记。对频繁接受代理的公民以及以担任代理人为职业的公民法院要加大审查力度，必要时设立门槛进行适当的限制，并尝试建立“黑名单”制度。

3、设立行政诉讼公民代理告知制度。在行政案件审理前将公民代理应具备的条件、权利以及相应的法律后果，告知当事人及其公民代理人，并告知当事人公民代理人的行为将对其产生的直接法律后果，让其明确公民代理人代表其行使授权范围内的诉讼权利，明确公民代理属于无偿代理，如其在代理活动中因故意或者重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等事项，并要求其在告知书上签字确认。

4、建立一案一登记制度，规范审查公民代理行为。市一级的中级人民法院可以尝试联合市司法局制定审查民事、行政诉讼活动中公民代理行为的规定，进一步明确法院对代理资格审查的时间、审查的具体内容，施行一案一登记制度，由承办法官将公民代理的案件信息及代理情况及时填写登记表，并对公民代理活动进行总体评价，月底进行对公民代理案件进行汇总登记，并定期发布代理情况通报，以制度化管理公民代理行为。