论司法公信力视角下人民陪审员制度的完善
作者：栾晓鸿 郭丽英 发布时间：2014-02-17 浏览次数：1063
陪审制度是一项国家审判机关吸收非职业法官参与案件审判的司法制度，是公民直接参与司法活动的民主形式和公民权利的重要保障，是提升司法公信力的重要举措。在我国司法公信力底下的现在，完善陪审制度具有现实意义。本文通过对某一基层法院人民陪审员参与陪审的数据分析，揭示我国实践中陪审制度存在的问题，通过对于西方国家陪审制度的比较和借鉴，提出完善我国陪审制度的建议，从而促进陪审制度在实现人民对司法信赖、推动司法公信力提升方面的发展。 一、问题的提出 泰州某区人民法院人民陪审员数量30人，其中男性22人，女性8人。人民陪审员中本科学历为15人，大专学历为11人，高中为4人；党政机关工作人员为11人，镇（街道）、村委会书记、主任等17人，退休人员1人，其中人大代表2人，政协代表2人，民主党派2人，城镇普通居民为0人，农村普通村民为1人；30岁以下为3人，31-40岁为10人，41-50岁为13人，51-60岁为3人,6 1-65岁为1人。该院陪审员人员结构包括妇女儿童、共青团、工会、村代表、社区代表、人大代表、政协代表、企业代表、农民代表、新闻代表等。该院专门成立人民陪审员工作指导小组，部门设在政治处，用于指导人民陪审员的管理、使用、考核工作并建立了《人民陪审员考核办法》。该院人民陪审员经费目前为财政专项经费。该院人民陪审员主要参与审理民商事案件。另外，陪审员还参加诉前调解、送达工作。2011年至2012年，该院共有30名人民陪审员参与537件案件的审理，人民陪审员参与案件审理率为67%，有12名人民陪审员参与178 件民商事案件的审理。参与法院审理案件的陪审员所占全院整个陪审员的56.7%。从该法院2010-2012年陪审数据，可以看出该法院在运行陪审制度中存在很多问题，主要包括：1、陪审员的身份不具有广泛的代表性，目前基层法院陪审员主要由国家机关行政管理者和城市居民组成，农村居民在人民陪审员所占比例甚小，陪审员的来源受到限制，导致其代表性不够广泛。而陪审员中参与审理案件的陪审员太过于集中，甚至固定在某几个陪审员上，出现了专职陪审员等现象。2、陪审员业务素质有待提高，人民陪审员职能发挥不够，甚至"陪而不审，合而不议"；人民陪审员主动参与案件审理的意识不强。3、陪审员管理不规范，如参审次数不均衡；监督管理机制不健全，缺乏归口管理；随机选任要求未落实等等。 二、我国人民陪审制度的发展历程及特色 人民陪审员制度是我国的一项重要的基本诉讼制度，指国家司法机关通过法定程序吸收非职业司法人员作为陪审员参与审判民事、刑事、行政案件的一项重要的司法制度。人民陪审员依法参加人民法院的审判活动并与法官享有同等的权利。这一制度借鉴了外国的陪审团制度和参审制度，让人民群众以陪审员的身份对审判工作予以民主监督，人民陪审员制度既是我国一项重要的社会主义民主政治制度。人民陪审员是人民法院吸收非职业法官参与案件审理的人员，他所代表的是大众思维对法官职业思维的理性监督和制约，所体现的是司法民主与司法为民，除具有促进诉讼案件调解结案、缓解基层法院审判人员不足、增加审判亲和力等实用价值外，还具有促进司法民主、保障司法公正、扼制司法腐败，并作为加大普法力度的社会价值。 在我国，人民陪审员制度最早出现于清朝末期沈家本的立法中，在之后制定的《大清刑事民事诉讼法》中第一次规定了人民陪审员制度，并具体规定了陪审员的资格、责任、产生办法以及具体的陪审制度。从上世纪30年代初开始，中国共产党领导下的革命根据地、边区和解放区都实行了人民陪审员制度，成为我国现代人民陪审员制度的雏形。新中国成立后，人民陪审员制度继续实行，并初步形成为一种相对完整的制度，第一届全国人民代表大会制定的1954年宪法第七十五条明确规定："人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度"。现行的人民法院组织法、三大诉讼法也都有关于实行人民陪审员制度的规定。2004年 （一）陪审员的职责不同。我国陪审员与职业法官没有职权上的划分，共同对案件的事实和适用法律作出裁判。在英美法系国家的陪审制中，陪审团（员）与职业法官有明确的分工，陪审团（员）仅就案件事实问题作出裁决，陪审团（员）获得一致意见后由法官根据陪审团认定的案件事实适用法律作出判决。 （二）陪审员产生的方式及任期不同。我国陪审员由基层组织推荐或公民申请，并由人大任命，且有具体的任期，人员相对固定，缺乏广泛性。英美法系陪审团成员来源广泛，通常由当地的选民担任，具有很强的大众性和随机性，一案一选，陪审员并不确定，也没有确定的任期。 （三）参加陪审的形式不同。我国的陪审员与法官共同组成合议庭进行审判，陪审员是以个人身份参加审判组织，完全以自己的名义参与案件审判。英美法系国家是由一定数量的陪审员组成陪审团，作为一个整体参加诉讼活动，陪审员不以单个的个体发表对案件的决定性意见，只享有陪审团评议的投票权。 三、陪审制度与司法公信力的内在关联 司法是人类创立政府后用以定纷止争、惩治犯罪的手段，也是人们在对自身价值追求与个体行为能力的有限性发生不可调和的冲突时而不得不作出的选择。人民法院作为国家审判机关履行职能的前提是具有良好的司法公信力。司法公信力，就是指司法机关依据自身对法律和事实的信用所获得的社会公众信任的程度，它反映社会公众对司法机关的主观评价、心理反映及价值判断。法院司法公信力是法院依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。当前司法公信力不够高的原因错综复杂，其中一个重要原因就在于专业化的司法行为与社会民众之间缺乏有效的信息沟通，人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权还未能得到充分实现，司法的社会认知度和认同度有待于进一度提高，解决此问题的路径之一就是让民众的代表亲身参与审判，分享法官的司法权力，监督司法，增强司法的社会认同和司法的公信力。司法民主和司法公开是打消群众疑虑、提升司法公信力的重要保证。陪审制度通过吸收非职业法官参与案件的审理，将司法权置于阳光下运行，满足人民群众对司法工作的知情权、表达权、参与权和监督权，有利于增加人民群众对司法工作的理解和信任。 （一）陪审制度为公众参与个案监督提供正式渠道。通过人民群众参与案件审判活动，有利于对法院司法行为进行社会监督，提高司法透明度，促使法院严格、公正、文明司法，自觉提升法官司法素养、改进司法作风，防止"权力寻租"等消极腐败现象的发生。由普通公民担任的陪审员可抑制法官的职业偏颇，与其形成知识和思维互补，从而有效地查明案件的事实真相，从而陪审制度有利于保证实体公正，实现司法公信。 （二）陪审制度有助于彰显"看得见的公正"。陪审制度有助于实现程序公正，为实现程序公正提供外部环境或条件。通过参与陪审，可以落实审判公开制度，变过去的"暗箱操作"为向社会公开，有利于提高司法决策过程的透明度，扩大司法决策的知情范围，拓宽民众了解司法活动的渠道，减少司法决策活动的幕后交易。维护社会公平正义，是人民法院工作的生命线。"正义不仅应当得到实现，而且应当以人们看得见的方式得到实现。"人民群众对司法工作的要求和期待，很大程度上来自对司法民主、司法公开的关注。陪审制度反映了社会成员对司法活动的制约与参与，是司法民主的主要表现。 （三）陪审制度可以增强公众对司法的信任。陪审制度也有利于培养公众对司法的感情，达到公众与司法的互信。陪审制度不仅蕴涵着树立司法公信力的因素，也包含了对获取社会认同、塑造司法公信的追求。总之陪审制度所具有司法民主和司法公正的基本价值和基本功能是与司法公信的基本内涵是相符的，陪审制度就是一个杠杆，能够撬动司法公信力的整体提升，加强和完善陪审制度，是我国建设司法公信力应有路径和途径之一。从提升司法公信力的视角看，我国应该完善现行陪审制度，将参与审判视为一种基本权利，以实现陪审制度真正深入人心。 四、完善人民陪审制度的具体路径 通过人民陪审制实现司法民主，提高司法公信力的核心在于陪审员的大众化，因此应坚持广泛性、代表性、知识性的原则，充分考虑吸收社会各阶层人士，放宽人民陪审员的任职资格，扩大陪审员数量基础，尽量囊括社会各阶层。 （一）人民陪审员的大众化定位。根据人民陪审员的工作职责和性质，在选任上更多地考虑其代表性而不是注重其文化背景和法律专业知识，对于一些在当地品行较好、享有较高威望，社会影响较大的人可以放宽条件，优先考虑，以便实现结构合理、具有广泛的社会代表性的目标。陪审制的本质是司法民主，体现司法的大众化与平民化。而我国现行的人民陪审员制度则体现出浓厚的精英化色彩。2004年第十届全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）规定，"人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度"。在全国范围内，仅有不到10%的民众符合要求，这就意味着只有近10%的精英才具有人民陪审员资格。这与我国人民陪审制度扩大司法民主，促进司法公正的设计初衷相背。我国人民陪审员的选任应该进行"去精英化"设计，学历的高低、职业的差异不应当作为判断人民陪审员是否适格的标准。应当选用生活经验丰富且具有天然正义感的民众担任人民陪审员，应当允许基层法院在辖区内所有具有选民资格的公民中选任陪审员，限制诸如人大代表、政协委员以及国家公职人员等"精英人士"担任陪审员。珠海市香洲区法院选任"平民法官"的做法就顺应司法大众化的要求，选任的人民陪审员来自基层，贴近群众，了解社情民意，亲身参与"陪审、陪调、陪执、陪访"的全过程，这样能够有效促使纠纷化解、达到息诉息访的良好效果。具体而言，可以从任职资格、产生方式及职权配置三方面对于现行陪审制度予以完善。1、任职资格。人民陪审员应具有广泛性和代表性并具备符合庭审要求的最低读写、表达和思考能力。综合以上因素及我国教育现状，陪审员任职资格应规定为具有初中以上文化程度、年满十八周岁、拥有选举权和被选举权的公民。考虑到我国现在的司法独立现状，人民陪审员职务回避中除《决定》第五条规定陪审员职务回避（即人大常委会组成人员及政法系统工作人员与执业律师）还应该增加一项某些行政级别以上的党政领导干部，以避免行政权力对司法权的不当干涉。2、产生方式。在放宽陪审员遴选范围的基础上，其产生方式也应当贯彻民主价值，以提高司法公信力。陪审员的遴选可以分为三个步骤，首先是陪审员预选，然后确定陪审员正式名单，最后是参审陪审员选择。陪审员的预选由法院同级政府的司法行政部门负责，除法律规定外其不得另设陪审员资格条件。司法行政部门将预选人员汇总成册后送交同级人民法院。人民法院接收到陪审员预选名单后，在同级人民代表大会的监督下，由人民法院院长或院长授权之人以抽签的方式随机。参审陪审员可以由当事人的向法院提出申请并通过双方协商或者抽签等程序选择产生。3、人民陪审员的职权配置。陪审员与职业法官有明确的职责分工，陪审员的职能定位于案件的事实认定，依靠其生活经验、社会阅历、理性良知认定事实，以常识常理、道德良心参与陪审。 （二）人民陪审员制度的立法完善。首先在根本法宪法中明确人民陪审员制度，在宪法中明确规定公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作。只有在宪法这一根本法的高度上去设计这个制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重陪审员制度的法治理念，从而提高公民政治权利的参与性，实现人民当家作主，确保"人民主权"在司法审判中的真正确立。其次建议全国人大就人民陪审员制度制定单独的《人民陪审员法》，就人民陪审员制度的宪法原则，诉讼法规定，组织法规定，人民陪审员的资格、选任和任期，职权与职责，奖惩，培训与管理，监督，经费保障，人民陪审员制度的适用范围和适用方式等等内容，以专门法的形式来进行立法规范。这样做，一方面，可以整合法律资源，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱；另一方面，也有利于强化观念，增强人民陪审制度的实际可操作性，实现人民陪审员工作的规范化、制度化和法治化。通过立法完善制度的不足，充分体现现代司法理念与人民陪审制度的融合。 （三）人民陪审制度新时期的实践创新 扩大陪审制度适用范围，试行人民陪审团制度。"人民陪审团制度"是指由人民陪审员针对个案的解决，组成一个有一定人数规模的陪审团，来参与庭审活动，主要就案件中所涉及的事实问题，以及法律问题，和最终处理结果，发表意见、观点，以供作为职业法官的审判者参考的制度。人民陪审团制度有利于进一步促进民主法制建设，广泛动员和组织公民有序参与司法、监督司法，提高司法公信力，树立司法权威。人民陪审团解决的问题主要是依据日常生活经验和常识就可判断的事实问题即人民陪审团的诉讼职能，主要限定在对案件事实的认定上。大众陪审与专家陪审相结合，建立专家陪审和大众陪审制度,可以增强法院对案件事实的判断能力和社会效果的把握能力,同时促使陪审员的专业知识和思维优势与职业法官的法律专业知识和法律思维形成一种良性互补。 以河南陪审团制度为例分析，河南省2009年试行人民陪审团机制，截至2012年河南省已有122个法院用"人民陪审团"模式审理各类案件，全省共有15万余名"人民陪审团"成员。截至2011年10月，河南省法院已使用人民陪审团共审理案件4992件，仅有3件出现了当事人上访现象。河南人民陪审团制度中， 人民陪审团机制适用以下案件：重大、复杂或者疑难的；有较大社会影响的；人大代表、政协委员或者媒体重点关注的；法律评判与社会评判可能出现重大偏差的；信访评估认定当事人信访可能性较大的；涉及群体性利益的；被告人或其辩护人做无罪辩护，并提供一定证据或依据的；当事人申请人民陪审团参加庭审的；其他事宜人民陪审团参加的。成为人民陪审团成员的条件比较宽松，凡是23周岁以上公民，具有初中以上文化程度，品行良好，公道正派，未受过刑事处罚即可。根据河南省高级人民法院的规定，实行"人民陪审团"制度，一个县区须建立不少于500人的成员库，强调普通民众的广泛参与。河南长葛法院采取由各级法院领导出面与当地人大常委会、人大代表和选举委员会进行座谈协商，委托当地人大、讯据委员会在选民库中组建陪审团库。人民法院组成"人民陪审团"时要随机选取，最后由7至13名群众组成。人民陪审团对案件事实、被告人是否有罪并不享有裁断权，而是对案件的事实认定、法律适用以及定罪量刑发表意见，供合议庭裁判时作为重要参考，合议庭对案件依然具有完全的审判权。 人民陪审团制度是河南司法改革的创新举措，实施此制度旨在解决当前存在的案件质量不高、司法公信力低等问题。人民陪审团制度具有吸纳社情民意、增加社会认可度、增强法制宣传、提升司法公信力等多元化功能。人民陪审团对保障群众直接参与到司法审判的核心部位是非常重要的一个尝试，让普通民众参与到司法审判的过程中来，发表他们的意见，对提高司法公信力具有特殊的意义 （四）人民陪审员的科学管理。加强管理是落实人民陪审员制度的重要保障，要通过完善机制，加强了对人民陪审员的管理。首先建立人民陪审员专项人事管理机制。成立专门的管理人民陪审员的机构，建立人民陪审员信息库，设立人民陪审员业绩档案，实行一人一卡制度，逐一记录陪审案件情况。对陪审员工作进行定期考核，将陪审案件数量、调解率、上诉率、群众投诉率、人民陪审员是否参加庭前阅卷、庭审有无发表独立意见等多项指标等作为检查重点，经考核认定为不合格的，或者长期陪而不审，审而不议的，报人大予以免除。对陪审员参加审判活动的程序、应遵守的纪律以及陪审员的出勤考核、补助发放、年终考核、培训，表彰、奖惩等均纳入目标管理责任制，评先评优，充分调动人民陪审员参与陪审工作的积极性。其次为人民陪审员履行职责建立保障机制。细化人民陪审员的权利和义务，赋予人民陪审员充分的诉讼权利，包括知情权、阅卷权、参审权、提问权、释明权等，调动起参与审判的积极性；审理前为陪审员提供必要的阅卷时间，对安排参与审案的提前通知，便于陪审员了解案情，发挥作用，缩短庭审时间，提高办案质量，对案件进行评议时，合议庭鼓励人民陪审员发言，充分听取人民陪审员的意见。把人民陪审员陪审案件的阶段扩大到整个普通程序的全过程。即从立案受理、送达法律文书、庭前调解、开庭审理、庭后调解等，甚至包括案件的执行阶段。完善对人民陪审员的监督惩戒机制。首先，应形成陪审活动报告制度，其次，要建立健全人民陪审员的考评机制。其三，应确立人民陪审员的错案追究机制。在经费方面对人民陪审员进行专项经费保障，用于陪审员交通补助、培训费、资料费、就餐等项目，保障了人民陪审员的参审积极性。保障其人身安全，通过设立严密的诉讼规则，如陪审员随机抽取，陪审员信息保密等。 人民陪审员制度是人类社会为追求司法民主、保障司法公正而创造出的一种制度文明。近年来，构建有中国特色的人民陪审员制度，已经引起了社会各界的高度重视和广泛关注，其价值功能已得到大多数人的认同。但我国现行人民陪审员制度还存在诸多不尽完善之处。我们只有在实践中不断探索，及时完善该制度，才能拓宽人民群众有序参与司法的途径，才能通过民主的方式监督制约司法权，提高司法公信力，真正达到"司法为民"的目的。
