回顾过去的十年，我国社会经济快速发展，社会形态不断变化，伴随之是社会矛盾的不断积聚和激化，国有土地上房屋征收与拆迁问题成为诱发大规模社会群体性事件的主要原因。

2011年1月，为了规范国有土地上房屋征收和补偿相关程序和事项，国务院颁布了《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《条例》），取代了1991年由国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，将城市国有土地上房屋征收补偿进一步推向法治化进程，试图以此来规范行政机关在房屋征收与补偿过程中存在的权力滥用现象，以保护行政相对人的合法权益，逐步缓解社会矛盾。

应当说该《条例》颁布以来在国有土地上房屋征收与补偿方面取得了较好的成果，条例进一步明确了房屋征收的程序、补偿的标准、行政相对人救济的途径以及行政强制执行的主体等事项，在较大程度上维护了被征收人的合法权益，为城市国有土地上房屋征收与补偿的规范化、制度化奠定了基础。然而制度的人为设计总是会存在或多或少的瑕疵，这些制度设计上的瑕疵也在司法实践中产生了困扰。

为了约束行政机关在行政强制执行中的权力滥用，避免行政机关非法暴力强拆的现象，《条例》第二十八条规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述条款指规定，行政机关从此无权对国有土地上征收的房屋进行强制拆除，其必须在符合法定的条件下依法向人民法院提出申请，由人民法院审查其申请后执行强制拆除。也即《条例》将最后行使强制拆除的权力由行政机关转移到人民法院，最终是否对被征收房屋实施强制拆除由人民法院决定并执行。

若仅从该条款的规定来看，者似乎是一个“两全其美”的做法，一方面减轻了行政机关的行政强制执行的压力，另一方面人民法院拥有了更大的权力，防止了行政机关滥用公权力进行暴力强拆，规范房屋拆迁的程序。由人民法院这个司法机关来执行强制拆除在社会公众的心理上也减少了行政机关暴力强拆的阴影，减轻被征收人的抗拒心理。但《条例》该条款在行政司法实践中运行状况又如何呢？

2012年2月27日，仅在《条例》颁布实施的一年之后，最高人民法院发布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，该规定仅11条，却对行政机关申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定提出了非常严格的条件限制，行政机关在申请强制执行时必须提供充足的证据材料，有明确的事实和法律依据，并对申请的期限、程序等作出了严格的限制，近乎将行政机关申请人民法院实施强制拆除限制在一个极小的空间内，在很大程度上增加了限制机关申请启动强制执行的难度。无疑是给以“土地财政”为生存基础的行政机关以当头一棒。

2013年3月25日，最高人民法院又通过了北京市高级人民法院向最高人民法院提出的关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复，批复指出“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”根据该批复，如果法律已经授予行政机关行政强制执行权，人民法院将不再受理行政机关有关强制拆除违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物和设施等非诉执行申请。此次批复主要是针对城乡规划领域中违章建筑拆除执行主体的界限划分，明确行政机关与法院在涉及违章建筑物、构筑物及设施强制拆除执行权限。根据《行政强制法》第44条之规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《行政强制法》已经授权行政机关在法定条件下强制拆除违章建筑的权力，因此行政机关无需再申请人民法院实施行政强制执行。值得注意的是，《行政强制法》中所谓的“违法的建筑物、构筑物、设施等”涉及到城乡规划、土地管理、环境保护、水资源管理等多个领域内的违法建筑，而最高法此次批复仅将违法建筑限缩在违反城乡规划法的范围内，根据《城乡规划法》第65条、第68条之规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”那么既然《城乡规划法》已经明确授权行政机关对于违法建筑的强制拆除权，为什么实践中还会出现行政机关向人民法院申请强制拆除违法建筑的现象呢？最高法又为何特此批复要求不受理相关非诉强制执行申请呢？

在最高法发布此批复之前，由于《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律在有关违法建筑物、构筑物及设施等的强制拆除权的规定有所不同，如《城乡规划法》规定行政机关有权直接强制拆除违法建筑，而《土地管理法》《环境保护法》等规定行政机关需要申请人民法院强制执行。所以，对于违法建筑物、构筑物及设施究竟应当根据各自的法律规定由行政机关或申请法院执行还是既可以由行政机关执行又可以申请人民法院执行在实践中产生了很大的分歧。行政机关为了减轻自身拆违的压力，多向人民法院申请强制执行拆除违法建筑，法院积聚了大量来自行政机关的拆违申请，可谓是法院不能承受之重。

此次最高法积极主动发布的批复一方面是要明确城乡规划领域内违法建筑强制拆除的执行主体，更重要的是使法院在繁重的拆违工作中获得喘息的机会，使得有关城乡刮花领域内的违法建筑强制拆除回归到行政机关手中。

那么法院为何手握大权而不愿行使，甚至在“努力”试图将此权力让与行政机关？其实在《条例》实施的实践中，情况并非像立法者所预想的一样，试图通过将强制执行权转移给法院的做法以在房屋征收补偿中取得较好的社会效果在行政与司法实践中也遇到了很多障碍。《条例》虽然让行政机关从社会矛盾的浪尖中全身而退，但法院却转身成为强制拆迁的替罪羊，被社会公众推上了舆论的至高点，使得法院增加执行工作量的同时更是承受着来自社会的舆论压力并担负着“流血拆迁”的重大责任。因此，对于法院来说此种授权宁可不要，事实也证明在《条例》颁布实施后，地方法院及最高法都在通过各种途径压缩行政机关申请法院强制执行有关房屋拆除的非诉执行申请的空间，最高法正努力在法律的缝隙中逃脱房屋强制拆迁执行的重压，为法院系统寻求生存的空间。

至此，我们也就不难理解为什么在《条例》颁布实施后，最高法在短时间内相继采取措施抑制行政机关向法院提交有关房屋拆迁的非诉执行申请。可谓是法院的“自保”之举，无可厚非。

我们在分析上述现象的同时也在反思，为什么《条例》的颁布实施仍未解决国有土地上房屋征收与补偿中的诸多问题，为什么暴力强拆仍然存在，为什么相关机关敢公然违法？

在我国过去十几年的发展中，各级政府形成了以土地为中心的财政收入模式，“土地财政”成为多数政府的生命供给线，《条例》的颁布实施在很大程度上切断了这条供给线，那么地方政府在其他供给线尚未建立健全的情况下，如果想继续生存，就必须打破《条例》所构建并规范的土地征收补偿模式，继续从土地中获取经济利益，这也就必然会产生顶风违法，暴力强拆的现象继续存在。相关机关对《条例》实施情况的监督力度的不足，行政机关依法行政理念的缺失，司法机关对于违法行为依法追究的被动性共同导致了有法不依、违法强拆的现象继续存在着，使得公权力的滥用继续侵犯公民的合法权益。

有法谚云：良法乃法治之本。但法治的践行更需要整个社会法治理念的提升，更需要行政执法主体法治意识的转变，有法必依，依法行政。