内容摘要：“黑车”作为现代城市的毒瘤游弋在城市的各个角落，在“黑车”兴起之时并不为公众所广泛知晓。但随着近几年“黑车”整治力度的加大及相关事件的发生，“黑车”浮出水面，屡屡出现在公众的视野，随之而来的有关“黑车”成因与整治的讨论也日益活跃。“黑车”非法运营扰乱客运市场秩序，损害消费者权益，诱发种种社会问题，引起社会的广泛关注。在市场经济环境下，“黑车”的滋生与蔓延，有其特定的经济与社会背景，“黑车”整治也应该在这一大环境下综合考虑，通过法律、行政与经济手段的整合运用逐步解决“黑车”问题。

关键词：黑车治理、公共交通、政府管制、市场机制

所谓“黑车”就是没有营运资格而从事道路运输经营的车辆，当前非法运营的“黑车”种类主要有小公共、轿车、“摩的”，还有人力三轮车等，通常指非法营运的小轿车。由于“黑车”游离在政府监管之外，冲击了正常经济与法律秩序，成为城市的打击对象。然而在严剿之下“黑车”现象并未得到有效遏制，在一些城市反而愈演愈烈，诱发了许多社会问题，成为现代城市的毒瘤。市场经济也是法制经济，治理“黑车”应在法律的范围内综合运用经济、法律、行政等手段才能奏效。

一、“黑车”的影响与危害

“黑车”的出现是社会经济发展的产物，在“黑车”兴起之时，由于数量少、分散广等原因，其弊端没有充分显现，且为公众出行带来了便利，因此被默许存在。随着城市的发展，公共交通迅速扩张，政府开始对客运市场进行管制，而在此期间“黑车”数量日益增多、经营范围不断扩大，其负面效应逐渐显现出来。国家开始立法对客运市场进行规范，并禁止“黑车”营运。在现实中，打击“黑车”不仅因为它是违法行为，更因为它冲击了现存的经济社会秩序，具体表现在以下方面：

1、扰乱了正常的客运秩序，损害了合法经营者的权益，在客运市场上形成“劣币驱良币”的现象。虽然“黑车”的出现增强了出租车和公交公司的竞争意识，促使其提高服务质量，在一定程度上促进了客运市场的发展。但是“黑车”的低成本运营和“自由”的经营方式，形成了对合法经营者的巨大优势，在客运市场上引起了不正当竞争，破坏了正常的公共客运秩序，侵害了合法经营者的利益。此外，一些经营者为了和“黑车”争夺市场而擅自改变经营方式，如采取双重收费方式即传统的计费器收费方式和类似“黑车”的定价方式，而定价收费方式时没有发票或者是不合法发票。这些做法虽然维护了自己的竞争地位，但本身也是对正常市场秩序的破坏，侵害了其他经营者的利益，在客运市场上形成了“劣币驱良币”的现象。

2、“黑车”运营损害了公共利益，“黑车”治理不力又反过来损害了政府信誉，不利于政府职能的发挥。“黑车”表面上提供了一些客运服务和就业岗位，缓解了就业问题，但是综合分析其利弊可以发现，在其积极面的背后是对社会更严重的危害。由于“黑车”游离在监管之外，偷税漏税严重，减少了政府的财政收入，降低了整体社会福利。同时“黑车”的隐秘、分散、流动等特点加剧了整治的难度，治理不力不仅损害了政府信誉，影响了政府的公信力，而且加大了政府与民众之间的矛盾。

3、损害消费者的合法权益，诱发了各种社会问题。由于“黑车”运营的特殊性，在政府打击和追求最大利益的驱动下，大量“黑车”不计安全成本，存在车况差、安全保障低等问题，甚至部分“黑车”从业者缺乏相应的运营技能。在运营中为了牟利和逃避打击，肆意违章，极易酿成交通事故。在发生事故后，为了逃避处罚和责任，往往弃车或驾车逃逸，给事故的后续处理造成了困难，这些都会对消费者的权益造成损害。“黑车”经营者作为一个特殊群体，收入较低、经营违法，在这种不良环境的影响下，极易滋生各种违法犯罪活动，也容易成为犯罪活动的目标和对象。

二、“黑车”滋生与蔓延的成因分析

法律禁止“黑车”运营已表明了国家的态度，在执法机关的严厉打击下，“黑车”不仅没有销声匿迹反而有愈演愈烈之势，在一些城市“黑车”数量甚至超过正当出租车的数量。在市场的调节作用下，“黑车”的蔓延打破了来自政府的管制，这其中的原因不仅是行政执法效果欠佳所致，更是因为“黑车”的存在有现实社会的支撑。

1、政府“失灵”下的客运市场供求不平衡诱发“黑车”问题。随着经济社会的发展，城市规模不断扩大，公共交通的需求也急剧增加，但是受限于公共交通投入不足、出租车市场数量管制、城市与产业结构的调整等诸多因素，现代城市客运交通的发展无法满足日益增长的公共需求，导致城市客运供给出现巨大的缺口，无法做到全面覆盖，城市公共交通网中存在盲点。在市场调节的作用下，这个市场空白必然很快会被追逐个人利益的经济人填补，“黑车”问题也就应然而生。

2、市场机制下的低收入者的“理性选择”。由于我国对城市客运市场实行数量管制，出租车营运资格成为稀缺资源，数量稀少且价格昂贵，使得很多想从事客运的人员望而却步。相对于合法经营的公共客运而言，“黑车”具有成本低、投资少、收益快、经营灵活等特点，而且劳动强度、门槛相对较低，这些优势极大地吸引了大批人员加入黑车运营的行业，成为许多人是低收入者的最优选择。

3、“黑车”整治不力降低了“黑车”的运行风险，加速了“黑车”的蔓延。政府是市场监管的主体，理应承担起客运市场秩序维护与管理的职责。但由于各地客运市场的发展差异、执法分工的不同，在客运市场上出现多元主体共同监管的现象，这种多元化、分散式的管理模式造成了监管力量的分散，对“黑车”的整治往往顾此失彼，缺乏连贯性与长效性。从表面上看多个政府部门参与“黑车”的治理，但是不同的执法主体只能在自己的执法权限范围内进行执法，造成权力分散，维未能形成合力整治的势态，影响了整治效果。在治理方式上，运动式的执法模式无法保持对“黑车”的长期高压，简单、粗放的的经济罚无法彻底解决“黑车”问题，执法效果易反复。更重要的是，在这种整治模式的背后隐藏着执法机关整治“黑车”的不坚定立场，这种摇摆性不仅增强了“黑车”从业者的心理认知，而且增强了“黑车”经营者对抗执法的气焰和技巧，削弱了执法效果，加速了“黑车”的蔓延。

4、消费者的现实需求支撑着“黑车”的滋生与蔓延。在市场条件下，供给与消费同时存在，“黑车”营运最初产生于熟人之间，以此为基础不断扩大营运范围。由于从事“黑车”运营的多是低收入者，这种“特殊性”降低了消费者对“黑车”排斥心理。加之部分消费者对“黑车”缺乏正确的认知，安全意识、自我保护意识不强，在出租车价格高、公交车拥挤缓慢等因素的刺激下，无视“黑车”经营的违法性，甚至在“黑车”查处的过程中，有意庇护车主，增加了“黑车”治理的难度，更在一定程度上增强了“黑车”经营者的心理预期。

三、“黑车”治理中的不足与挑战

1、利益分配失衡下“黑车”治理缺乏正当性基础。受城市道路供给的制约，为防止市场调节不足造成资源浪费，对城市客运市场进行适当的管制有现实必要性。目前我国各城市对客运市场实际上主要实行市场准入管制和价格管制两种方式，以市场准入管制控制准入数量，以价格管制保障客运交通的公共性和消费者的权益。具体到出租车运营，各地或是将营运指标通过拍卖直接出售给出租车司机或是将指标出售给出租车公司，然后由出租车公司将运营权转包给司机。关于营运收益的分配，无论是营运指标直接出售给司机还是通过公司转包给出租车司机，在出租车运营的利益分配中，从事客运服务并承担风险的一线司机只能拿到整体收益的极小部分，实际上处于被盘剥的地位，而出租车运营的绝大部分收入被作为管理者的政府、出租车公司等以税费的形式收取。“劳动创造价值”，事实上独立运营并承担责任的出租车司机在收益分配中只能获取极少部分，而其利益诉求往往也被湮没在失衡的利益分配中，仅仅通过出售管制指标而不承担任何风险、责任的政府却拿到与其付出极不相称的高比例，无需承担实际运营责任与风险的出租车公司也能拿到较高比例的收益，这种收益分配制度的合理性难以让人信服。

出租车运营的高成本导致了低利润，这给“黑车”运营提供了巨大的利润空间。客运市场的准入管制与高税费形成的行业壁垒，限制了“黑车”车主向正当经营者的转变。“黑车”车主的特殊身份及合法经营者的弱势地位，在这种情况下打击“黑车”、将之排挤出客运市场既无法有效减轻合法经营者的负担，提高其收益，又无法安置“黑车”从业人员，填补运力空白。在这种管制、治理模式下，不存在真正的受益者，其正当性也经不起质疑。特别是在当前油价上涨的形势下，正当经营者的经营环境更是雪上加霜，以致一些城市出租车出现罢运事件，这是现行制度设计下利益分配失衡的必然后果。

2、公共运力不足下的市场准入管制形成了“悖论”，为“黑车”运营提供了市场空间，增强了“黑车”存在的合理性，反过来加大了整治的难度。发展公共交通关系公共福祉，具有较强的公益性，作为社会事业本应由作为公共利益代表的政府主导实施。但近年来，公共交通投入不足是各地存在的普遍问题，不仅低于城市财政收入的增长速度，甚至出现明显下降，有的城市把发展公共交通当做一种负担，甚至将其完全推向市场。这说明现实中政府并不是公共利益的天然代表，也有自己的利益诉求，因此也常常会被利益集团所俘虏，走向公共利益的对立面。这在公共客运的发展上有明显的体现，现代城市的迅速发展对公共运力提出了巨大需求，而公共交通普遍滞后于城市规模的扩展和市民出行的需求，在这种情况下政府既不愿意大力发展高投入、低收益的公共交通以满足日益增长的需求，虽然在政府推动下公共客运行业引进了社会资本，增强了运力，在一定程度上缓解了城市公共客运的紧张状态，但是资本的营利性决定它只会投向营利高的地方，无法实现全方位覆盖，公共客运在时间、区域上仍然存在盲点，同时政府也不愿意放松管制让更多的民间力量去补充空白，致使公共交通供需仍不平衡，为“黑车”提供了市场和营利空间，这是政府治理的一种尴尬，其后果也只能由管理者承担。

3、就业、社会保障等民生问题制约了“黑车”的治理效果。调查显示，从事“黑车”运营的主要有以下几类人员：本地失业、失地人员、外地务工人员等。在当代中国，社会治理无论从内容上还是形式上都强调人本思想和民生原则，“黑车”治理也无法例外。出租车市场的数量管制与高额税费将一大批潜在的从业者拒之门外，在就业困难、社会保障缺失的情况下，自谋生计成为必须，而从事“黑车”营运则成为一种有效的谋生手段。“黑车”从业者特殊的经济状况与社会境遇，是“黑车”整治过程中不得不考虑的情节。因此，作为治理者的政府一方面面临着实施法律、整顿客运市场、维护正常市场秩序的责任与压力，另一方面需要兼顾低收入群体的生存问题，这相互矛盾的两方面决定了政府对“黑车”的治理不会无所保留，从而影响了治理效果。

4、“黑车”监管力量分散，查处方式单一、力度不足，没有实现长效控制。政府是市场监管的主体，理应承担起客运市场秩序的维护与管理职责。在我国各城市，参与“黑车”治理的有交通、市政、公安、城管等多个执法部门，具体执法以交通部门为主体，对非法经营者进行查处，处罚以罚款为主，一旦当事人交纳罚款，执法即告结束而没有其他配套措施辅助执法。对于“黑车”经营者来说，缴纳了罚款还可以继续实施非法营运，由于缺乏更好的谋生方式，为了谋生、也为了挽回罚款造成的损失，“理智”的选择就是继续进行非法运营，从而整个“黑车”整治程序就进入了“查获黑车——罚款放行——放行再干——再干再抓”的恶性循环。

由于“黑车”运营的流动性、分散性、隐蔽性特点，加剧了执法部门查处、举证的难度，有时单靠交通部门难以完成整治“黑车”的重任，所以需要相关部门的配合，参与“黑车”治理的其他执法部门处于配合地位，缺乏相应的惩处措施。这种多元化的治理模式造成了力量的分散，表面上看多个政府部门参与整治“黑车”，但从总体效果来看“黑车”整治缺乏一贯性与长效性，尚未形成合力整治的势态。当“黑车”活动猖獗时执法部门开展集中整治，集中整治过后便逐步放松，“黑车”又迅速回潮，这不仅影响了整治效果，而且动摇了执法部门的执法信心，造成“黑车”顽疾难以治理的假象，影响了后期的治理工作。

5、消费者的“偏好”助长了黑车的长期存在。市场关系中供给与消费是相互作用的整体。“黑车”的滋生与蔓延根源于部分消费者“理性”选择。在公共运力不足、出租车价格过高、公交车拥挤缓慢的情况下，部分消费者或是法律意识淡薄，安全意识、自我保护意识不强或是根本无视而选择“黑车”，无形中助长了“黑车”的蔓延，甚至在“黑车”被查处的过程中，不少乘客出于各种想法而有意庇护车主，给执法部门的调查取证工作造成困扰，影响了“黑车”的治理。类似选择的传播、扩散，会极大的增强“黑车”经营者的心理预期，进一步刺激“黑车”的蔓延。

四、“黑车”治理的对策选择

“黑车”治理属于社会治理的范围，其目的在于通过整治实现公共利益最大化。当前“黑车”的发展趋势已经证明打击、防堵无法消除“黑车”现象，也没有抓住“黑车”问题最深刻的根源，其结果不仅会影响“黑车”的治理，而且不利于社会资源的整合利用。“黑车”与正当出租车只是身份的差异，在提供客运服务上二者是相同的，因此治理“黑车”改堵为疏、将“黑车”纳入合法经营的轨道也是可能的。在市场调节下，辅之以政府的调控，通过市场竞争机制将“黑车”逐步纳入公共客运的范围，使之成为合法的市场主体。

1、大力发展公共交通，增加公共运力，缓解出行难题。城市交通具有准公共物品属性，其供给不能完全由市场来调节，在发展公共交通上政府应当承担自己的责任，这是服务型政府的基本职责。为此，政府不仅需要根据经济的发展、社会的需求不断加大公共投入、增加公共运力，还应积极完善道路等设施为公共交通的发展创造条件。公共交通关系全社会的发展，不能完全交由市场去解决，但在市场经济条件下，积极引入社会资本发展各种形式的客运服务是解决运力不足的有效手段。通过政府的鼓励、支持、引导与示范，特别是在政府力量无法到达的地方通过放松管制，鼓励开展灵活、多样的客运服务，不仅可以填补空白、压缩“黑车”生存空间，而且可以解决就业等民生问题。

2、逐步开放客运市场，通过市场机制与政府调控相结合压缩黑车生存空间，实现黑车治理“由堵到疏”。《行政许可法》第十二条第二项规定“有限公共资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”设定行政许可，实行特许。当前我国各城市对客运市场实行管制主要基于城市道路供给不足、出租车经营权属于关系公共利益的特定行业这一认知。出租车经营权是否属于“有限公共资源”行政许可法并无明确规定，在实践中是因为出租车经营权是公共资源所以政府实行管制或是政府的管制造成其属于公共资源的假象，目前尚存在争论。为此，我们首先需要对出租车经营权的性质进行分析，以判断实行特许的必要性。据分析得知，出租车营运牌照不是天然的有限公共资源，只是因为政府的控制才变得稀缺，成为“有计划”的资源，在这种层面上出租车经营权更像是政府资源而非公共资源。既然出租车经营权不是有限公共资源，那是否属于“直接关系公共利益的特定行业”？经过分析，我们发现出租车经营权也不属于“直接关系公共利益的特定行业”，因为出租车客运服务于公众的基本生活，经营分散且替代性强，难以形成垄断经营，更无法影响国计民生。在出租车行业兴起之初，政府并无管制，只要符合相应条件提出申请即可从事客运服务。实践也证明，出租车市场的数量控制，并不有助于防止交通堵塞和污染，也不能增进公共利益。由此观之，对从事出租车经营实行特许既无法律依据，也无现实必要，通过特许实行管理难以令人信服。

《行政许可法》第十二条第三项规定：“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可，这是普通许可。设定行政许可是为了公共利益，对出租车市场完全取消管制不符合当前社会现实也会造成社会福利的损失。最优选择是对出租车市场逐步放松管制，对市场准入由现在的特许逐渐转化为普通许可，由数量控制准入转为资质控制准入。申请者只要符合准入条件，可自由进出, 政府和行业组织只负责行业管理与监督。当然这个过程不能一蹴而就，在出租车市场准入实现普通许可前，宜逐渐放开数量控制，重新核定市场准入数量。目前各城市之所以存在数量巨大的黑车是因为市场上存在相应的缺口，在公共运力不足的情况下，根据市场需要适当增加数额是完全必要的。通过定期进行的市场调查，综合考虑合法出租车与“黑车”数量及民众需求来决定市场投放数量。通过充分供给强化竞争并使市场逐渐达到饱和状态以压缩“黑车”的生存空间，逐步将“黑车”纳入合法运营轨道。在放松数量管制的同时，对目前存在的价格管制也应做相应的调整，建议制定灵活的价格区间，在区间范围内允许经营者进行价格竞争，通过价格差异平衡不同时段、区域、消费者差异所造成的的供需矛盾，填补供给缺口，同时为消费者提供更多的选择。数量管制的放松为部分潜在的“黑车”经营者转为正当经营扫除了资格障碍，但是“黑车”蔓延的另一诱因即合法运营成本过高的弊病也需做相应的调整。这涉及到出租车运营收益分配机制的改革，通过建立公开透明的利益表达、分配机制确定合理的税费标准，降低正当经营者的经营成本，减少“黑车”的利润空间，削弱黑车的竞争优势，进一步将“黑车”纳入合法运营的轨道。

3、加大民生扶持力度，缓解就业难题。公共管理总是同民生问题紧密相连，“黑车”治理工作也不例外。在执法部门的严厉打击之下，“黑车”运营不仅没有销声匿迹反而有愈演愈烈之势，其中不乏有少数人是出于牟利的动机，但更多的人是生存的需要，这从“黑车”经营者的构成成分可以得到证实。在这种背景下整治“黑车”就不能一味的打击、处罚，这种简单、粗放的治理方式不仅影响当事人及家庭的生活，处罚后也会反复，无法彻底解决问题，反而会激化矛盾。针对“黑车”经营的特点，治理工作应坚持以人为本，着眼于最深层次的民生问题的解决。因此，执法部门在查处“黑车”的执法过程中，不宜止步于个案的查处，而且应着眼于问题的彻底解决。在查处的过程中对当事人从事“黑车”运营的具体原因、从业人员的个人情况等有全面的了解，对确因生活、就业困难而从事“黑车”运营的从业人员，执法部门应登记造册，联合相关部门进行必要的帮扶、救助，提高其就业、谋生能力，逐渐减少“黑车”队伍。在数量管制放松前，对于客运交通中的盲点，执法部门可以积极向主管部门申请扩大运营指标，在指标审批时帮助生活困难的“黑车”从业者合法运营者转化。

“黑车”经营成本低、见效快，而从业者大多缺乏谋生技能，政府的帮扶与就业安排在其利益衡量可能让“黑车”从业者难以接受。针对这种局面，相关部门除加强、改善帮扶、救助工作，还应加强对“黑车”从业者的教育指导，更重要的加大“黑车”的打击力度，通过依法行政清扫清“黑车”的生存空间。

4、整合执法资源、创新执法方式、加大执法力度，建立开放的“黑车”综合信息平台，形成对“黑车”的全方位管控。针对“黑车”流动、隐蔽不易发现、难以取证的特点，整合有限的执法资源形成整治“黑车”的合力，以增强对“黑车”的打击与威慑。在此基础上，还应加大科技手段的运用。在“黑车”的查获与识别上，建议建立电子摄像取证系统，根据“黑车”运营特点，对“黑车”重点活动区域实行全天候的动态监控，将涉嫌从事“黑车”运营的从业者与车辆信息进行统计、汇总，纳入黑名单实施重点监控，以提高工作效率。在查获“黑车”的处理上，根据当事人违法运营的程度分别实施相应的行政处罚，做到罚过相当。在处罚的同时建立“黑车”信息库，将执法中查获的“黑车”信息包括从业者的身份信息、车辆信息、查处信息等建立统一、开放的信息综合平台，实现社会共享。并根据“黑车”查获信息对“黑车”经营者个人诚信度、驾照进行评分，违法运营达到一定的程度，在传统的处罚之外可以将“黑车”运营者纳入失信黑名单、吊销其驾照并禁止其在一定期限内重新申请的权利，并在社保、信贷、投保、车辆审验、驾照年审等方面予以限制，通过这些措施的综合运用形成对“黑车”的全方位监控，加大“黑车”的运营成本，增强执法的效果与威慑力。