论文提要：中央高度重视涉诉信访问题，因为其关系到法院的公信力和权威性，更影响社会的稳定和发展，因此要求法院系统和有关部门认真对待涉诉信访问题，相关部门也在尽全力化解。但是，涉诉信访的处理效果却并不让人满意，近年来，最高人民法院接待的上访数量逐年上升，而具体处理大部分涉诉信访案件的基层法院也面临越来越重的信访压力，很多基层法院越来越感到力不从心，涉诉信访已经和”执行难”一样成为全国法院普遍性的工作难题。而另一方面，我们国家早已将依法治国作为一项基本国策，社会各界共同期待司法公正，法治也是现代社会政治民主、进步的重要标志，是我们国家经济发展和社会稳定的重要保证。可是因为种种原因，我国法院的司法公信力和权威性不高，部分人民群众对法院不信任，对法院的判决书持怀疑态度，上访甚至缠访、闹访，不可否认，有些涉诉信访有些确实纠正了司法机关的部分错误，但是从立案就开始的涉诉信访，对法院正常的司法秩序造成了干扰。法院是审判机关，依法行使审判权是法治国家的常态，而涉诉信访在某种意义上是一种非常态的解决问题的方式，我们国家现在处于矛盾多发期，并且有我们特殊的国情，不可能一举解决涉诉信访的问题，本文试图从理论上对涉诉信访的应对和解决做一些探讨，以期对实践有些许帮助。

引　言

我们国家对法治的追求已逾百年，从清末法治第一次传入我国到现在我们国家法治建设的平稳开展，我们已经走过了最艰难的一段路程，但是对司法公正的追求仍是全社会的共同期待，我们在法治建设的道路上还有很长的路要走，而且这条路注定艰难万险。涉诉信访就是我们在追求司法公正的道路上要面临的一个重大问题，涉诉信访是该去还是该留，该怎么去，怎么留，如何才能既保证经济社会的稳定发展又实现法治建设的长足进步，这些都是问题，本文认为，司法是法治国家解决纠纷的常态机制，而涉诉信访则是非常态机制，应该要进行改革，逐步解决涉诉信访问题，不断推进我国司法公正，推进我国法治国家的建设。

一、信访与涉诉信访

（一）         信访制度的初衷及发展

信访制度起源于新中国成立后，当时中国共产党作为刚刚执政的一个大党，注重倾听人民的心声，把信访作为党和政府加强与人民联系的一种方法。随着时代的发展，从《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》到《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》到《党政机关信访工作暂行条例（草案）》到国务院《信访条例》，信访制度的发展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的过程。信访制度是带有中国特色的制度，反映的是我党群众路线和密切联系群众的工作作风，我国《宪法》第二十七条规定：”一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：”中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这些规定，可以看做是信访的宪法依据[1][1]。而行政法规《信访条例》则是信访工作开展的具体法律依据。

（二）涉诉信访的提出及现状

涉诉信访是在2004年1月由时任最高人民法院院长的肖扬同志在长沙召开全国涉诉信访工作会议上首次提出的，此后，”涉诉信访”就成为专指法院的概念。[2][2]虽然”涉诉信访”概念未经过严格的学术推敲，但根据其使用初衷，结合”信访”概念，有学者给涉诉信访做出以下定义：涉诉信访，专指已经或应当被人民法院受理，或者已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的当事人对法院的作为、不作为或者生效裁判，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。[3][3]中央高度重视涉诉信访问题，因为其关系到法院的公信力和权威性，更影响社会的稳定和发展，因此要求法院系统和有关部门认真对待涉诉信访问题，相关部门也在尽全力化解涉诉信访问题。但是，涉诉信访的处理效果却并不让人满意，近年来，最高人民法院接待的上访数量逐年上升，而具体处理大部分涉诉信访案件的基层法院也面临越来越重的信访压力，很多基层法院越来越感到力不从心，涉诉信访已经和”执行难”一样成为全国法院普遍性的工作难题。

二、涉诉信访对司法公正的影响

（一）司法公正与司法独立

我国的司法独立在宪法上的表述为”人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”同时法官法第八条与其他有关法律法规为法官独立行使职责提供了保障，并也已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，以顺应世界潮流。[4][4]

司法独立是司法公正的基本条件，能够有效地维护法官客观中立、不偏不倚的立场，实现诉讼中的实体公正和程序公正；否则法官不保持中立而屈从于外部的各种干涉和压力，就可能做出偏向某一方当事人的不公正的判决。美国法学家亨利。米斯认为：”在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了 --法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。” 司法活动可能受到各种社会因素的影响，在司法过程中，诸多方面会出于不同目的而企图干预司法，司法独立能够有效地排除各种非法干预，使得非法外部因素无法介入，从而严格的保护司法。

（二）从一个个案看涉诉信访对司法公正的影响

笔者作为苏南某基层法院的一名普通干警，曾经遇到这样一个案件，充分反映了涉诉信访对司法公正的影响：2001年2月19日，某镇某村民委员会与其下属第六村民小组签订协议一份，协议明确该村小学老学校权属由该村委会所有，考虑到新校址有关原因，作为居民点安排该村六组农民建房。该地安排两户建房，但建房必须按规划要求实施，并明确了补偿等事项。2001年3月8日，该村六组与原告签订协议书一份，协议明确该小学老校址大部分土地权属该村六组所有，该村六组同意将该宗土地划给原告建房，该宗土地上的所有树木、房产归原告所有，并明确了界址、土地补偿费总价及支付时间和违约责任等。村民代表和原告的代表其父亲周某某分别在协议书上签字，周某某并以其名向同心村六组缴纳全部土地补偿费19万元。原告以这两份协议和土地补偿费的收据证明该小学老校址的土地及其上的房屋、树木等附着物归其所有。而被告提出其与原告父亲周某某系亲兄弟，该土地及房屋等财产由其与周某某共同购买，被告提供了其与周某某的姐妹、兄弟和几位乡邻的证言，还提供了双方之间的结算清单证明其主张。办案法官在向审委会汇报的材料中写道”需要说明的问题2、原一、二审中，原告的父亲周某某多次进行信访，中院领导曾作出批示。本案审理过程中，周盛富又多次到本院及人大进行信访，并流露过激言语。”除了从该案查明的事实及证据来看，”且从信访情况看，如裁判结果对原告不利，可能引起激访或不可预知的事件。””因此，应判决支持原告的诉讼请求。”--这是合议庭的第一种意见。[5][5]

法官办案要考虑法律效果和社会效果的统一，但是笔者有时候会想，很多事情是鱼与熊掌不可兼得，在案件审理过程中法律效果和社会效果真的能都统一吗？笔者认为至少在一部分案件中，法律效果和社会效果是不能统一的，因为总有那么一部分当事人会执着于自己其实不应得的那部分利益，那么在这种情况下法官应该怎么办案？笔者认为，法官应该忠于法律，忠于自己对案件证据事实的判断，而不应该因为一方的信访而改变裁判倾向。即使要追求社会效果，也应当是在裁判之后，做好当事人的服判息诉工作，在案件审理过程中法官应当是独立而公正的，不应当受到任何不正当压力的影响，只有这样才能树立法律的权威，法律不会因为某个人也不会因为某位领导的指示而改变其运行轨迹，公民应当遵守法律而不是企图挑战法律。

（三）从社会大环境看涉诉信访对司法公正的影响

近年来随着我国体制改革的深入，利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，[6][6]涉法涉诉信访问题大量增加，基层法院面临越来越重的信访压力，而另一方面，我们国家早已将依法治国作为一项基本国策，社会各界共同期待司法公正，法治也是现代社会政治民主、进步的重要标志，是我们国家经济发展和社会稳定的重要保证。可是因为种种原因，我国法院的司法公信力和权威性不高，部分人民群众对法院不信任，对法院的判决书持怀疑态度，上访甚至缠访、闹访，不可否认，有些涉诉信访有些确实纠正了司法机关的部分错误，但是从立案就开始的涉诉信访，对法院正常的司法秩序造成了干扰。

法院的审判程序有着明确的法律规定，法官办案的依据应当是法律，而不是当事人的各种利益诉求和领导的个人指示。即使法院的工作有错误，也应当通过法定的上诉、申请再审等程序来解决，可是从我国当前的社会大环境来看，一是司法制度尚不够完善，当事人申请再审面临各种困难。第二点也是最重要的一点是我国经济社会发展尚未达到这样一个民众普遍信仰法律、以法律作为解决问题的主要手段的阶段。很多当事人信权不信法，再加上信访成本比较低，于是信访成了民众解决问题的重要途径，虽然通过信访解决的问题并不多，但在很多民众心里仍然是权大于法，领导的指示大于法律规定。

这种不良的社会风气导致涉诉信访盛行，而这种涉诉信访对法院来说就是一种不正当的压力，法官可能为了平息信访，为了完成领导的指示，为了追求办案的社会效果，而部分牺牲没有信访的一方的合法利益，从而出现会吵会闹的占便宜，老实人吃亏的局面，这对于我国司法公正的推进是极为不利的。

三、常态与非常态：司法公正与涉诉信访

（一）西方法治经验：常态的司法公正

法治即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标。法治是依据法律的治理。法治实际上包含了许多层面的含义，它是指一种治国的方略、社会调控方式，法治是与人治相对立的一种治国方略。法治强调以法治国、法律至上，法律具有最高的地位。亚里斯多德就明确提出”法治应当优于一人之治”。法治还是指一种法律价值、法律精神，一种社会理想，指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。[7][7]

西方法谚云：”司法是正义的最后防线。” 在一个法治社会，司法应该是纠纷解决的最后也是最权威的途径，从古希腊罗马产生以来至今西方不同历史时期法治理论具有重大的发展和变化，法治实践更是不断进步，但法的普遍约束力，法律的权威性没有改变。只要有法，也就意味着存在法治，就是存在一种人人都应该遵守和执行的规范体系[8][8]。那么人们遇到矛盾纠纷就应当诉诸法律，通过居中第三方法院的审判公平的解决问题，这种审判应当独立而公正，不受某一方当事人的不正当影响，也不应屈从于更大的权力。

从法治国家的常态来看，法院是国家审判机关，依法行使审判权，国家通过立法和一系列措施来保障法官独立公正地审理案件。这些措施包括较高的任职资格保障法官的质量、法官的身份保障制度、严格的弹劾惩戒程序、保障法官内部独立的措施等等。因为司法工作特别是审判工作有其自身的特点，必须有措施来保证审判的独立和公正，西方国家在长期的法治实践中所形成的这一系列做法有值得我们借鉴的地方。只有实现了常态的司法公正，司法才能成为维护社会稳定，实现社会公平正义的最后一道防线，法治国家的建设才可能实现。

（二）我国法治建设存在的难题：非常态的涉诉信访

“依法治国，建设社会主义法治国家”的提出，对我国有重要的意义。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法》第13条修正案，在《宪法》第5条增加一款，明确规定：”中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这就以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。

我们国家建设法治国家的大目标不会改变，涉诉信访由于其更多的是依靠领导的权威和社会影响力而不是法律来解决问题，只能是法治国家解决矛盾纠纷的非常态机制，如果民众更多的依赖涉诉信访来实现其合法权益，那么我们国家司法公正必然会受到影响，我们的法治建设进程也会受到阻碍，因此，从长远来说，涉诉信访应该逐渐淡出历史舞台。但是，另一方面，我国的具体国情决定了我国法治道路不可能一帆风顺，涉诉信访的存在有其历史必然性和现实土壤，从历史来看，我国几千年来的人治传统和法治资源的匮乏导致当前我国民众法治思想比较薄弱。我国长期以来缺乏法治的本土文化渊源，有比较浓厚的”清官意识”，同时中国人自古以来就有”厌诉”的传统，信人不信法。从现实来看，我国处于社会转型期，虽然总体上经济飞速发展，但与经济发展相适应的政治组织、社会结构发展却严重滞后，存在一系列严重的社会问题，如社会弱势群体缺乏完善的社会保障，社会道德底线被屡屡击破，城乡二元结构继续加剧，城乡差距、贫富差距、地区差距、行业差距等继续加剧，城市中出现新的阶层，如农民工、下岗职工权利缺乏保障，又缺乏意愿表达渠道和救济途径，[9][9]等等。因此，我们不可能一举解决涉诉信访，只能通过一系列综合措施逐步化解信访顽疾。

四、涉诉信访改革与司法公正

（一）涉诉信访改革应该是一个渐进的过程

在社会主义大国的我国，稳定是头等大事，更何况我国现阶段社会矛盾突出，涉诉信访不可能短时间内得到解决，所以涉诉信访改革应该是一个渐进的过程。正如李浩教授所指出的，破解中国式命题所需要的知识注定是细微的、琐碎的、是地方性的、”有中国特色的”，甚至还可能带有”泥土的芳香”。[10][10]我们应当立足国情，设立阶段性的涉诉信访改革目标，一方面，涉诉信访改革必须回应民众的需求，不能一刀割断民众对涉诉信访的依赖，而要考虑到历史和现实，逐渐减弱民众对涉诉信访的需要，用司法满足群众解决纠纷的需要。另一方面，要设法提高民众的法律素养，”一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神”[11][11]。铭刻在公民内心的法律，实际上就是对法律的信仰和意识，这正是我国民众所缺乏的，只有通过渐进式的改革才能逐步解决我国的信访难题，同时通过法治宣传，促使民众法律意识的逐渐觉醒，从而使得中国特色社会主义的民主和法治最终在我国实现。

（二）法律应该对涉诉信访做出较为明确的规定

国家对待某种事件态度的不明朗不利于此类事件的解决，涉诉信访现在的地位比较尴尬，面临困境，这是有中国特色的社会问题，需要中国智慧来解决，立法是必不可少的手段。首先应当确立涉诉信访的法律地位，把行政信访和涉诉信访明确区分开来。信访制度设立之初意在疏通民意，权利救济只是其中的功能之一，即使发挥权利救济功能也是”通过个案的个性化处理作为政治制度安排中的刚性制度缺陷的合理补充”[12][12]。立法应当确立涉诉信访的这一补充地位，同时，涉诉信访和行政信访有很大的不同，应当将二者明确区分开来，涉诉信访应当单独立法，从而改变涉诉信访被纳入行政信访治理诱使党政机关介入或干预司法审判，有损司法权威破坏审判独立的局面。其次，应当明确涉诉信访的监督部门，明确只有人大才能对涉诉信访进行制度化监督。在不违背审判独立的前提下，人大可以对涉诉信访进行处理，但其本身不应参与到审判业务中，也不能对判决是否正确作出结论，而应当把监督的重点放置于司法审判行为上，即司法人员是否在审理中保持清正廉洁，秉公执法。

（三）要完善诉讼制度，构建诉访分离机制

司法是解决社会矛盾的常态机制，为了减少涉诉信访就要完善司法制度。经过几十年的探索，我国已经建立起比较完善的诉讼程序制度，当前主要的问题就是法院在司法过程中要严格执法，特别是在执行、申请再审等当事人反映比较强烈的问题的处理上要严格依法办事。在工作机制上，要构建诉访分离机制，改变从立案就开始的涉诉信访，当事人在法院的立案、诉讼材料的送达、开庭、调解、宣判等一系列诉讼活动都要依据诉讼法规定进行，在这些诉讼活动的进行当中当事人不能信访，只有在案件审理终结后，如果当事人对案件处理的程序或者实体公正有异议，可以依法上诉或申请再审，如果当事人认为司法审判和执行行为不规范、不公才可以信访，这样就避免了诉访不分对审判活动的影响，法官就可以独立行使审判权。[13][13]

（四）应该通过推动司法公正来解决涉诉信访问题，并通过解决涉诉信访进一步推动司法公正

司法公正有权威会使广大人民群众更多的运用司法手段而不是非常态的信访手段来解决社会矛盾，而涉诉信访的解决有利于进一步推动司法公正。促进司法公正主要有以下几个方面的工作要做：首先是法官要提高办案质量，做到无论从实体还是程序来看都实现了司法公正，司法公正体现在每一个具体的案子中，对法官来说一个案子是他办理的很多案子中的一个，而对当事人来说，一个案子可能就是他和法院打交道的唯一一次机会，这一个就意味着全部，如果这个案子没有得到公正处理，这个当事人对法院的公正和权威就会产生怀疑，甚至会带动他身边的人都对法院产生怀疑，因此法官要慎之又慎，对每一个案子都要公正下判，提高办案质量。二是法院要改进司法作风，法院要从小的方面入手改进司法作风，例如完善诉讼服务，在立案时对当事人进行接待、答疑，开展巡回办案，方便群众诉讼；积极推进司法公开，保障群众对法院工作的知情权和监督权；完善司法救助，依法实行诉讼费用缓交、减交、免交等制度，保障困难群众正常行使诉讼权利，等等。

结  语

法治国家的建设不是一朝一夕的事情，我们对司法公正的追求不会停息。涉诉信访在我国的存在有其历史必然性和现实土壤，这也是有中国特色的问题，但我们相信中国人有智慧解决这一问题，即使花上几代人的时间。我们经历了清末的外敌入侵，民国的军阀混战，抗日战争的艰苦卓绝，十年文革的大动乱，但我们都挺过来了，现在我们国家的法治建设正在稳步前进，相信经过我们的努力，涉诉信访终究不再是问题，我们国家也终究会建成有中国特色的社会主义法治国家！

参考文献：

[1] 这些规定仅仅是信访的宪法依据，对于信访是否是宪法权利，学者们有较大的争议，对此问题笔者不做深入探讨。

[2] 紧随其后，最高检提出”涉检信访”的概念，而”涉法信访”主要指涉公安机关的信访案件了。

[3] 宋必然，涉诉信访中”诉访循环”的形成及其治理，中国共产党新闻网。

[4] 蔡武，对我国法官独立制度的研究，法律教育网。

[5] 该案后来经审委会讨论，因为原告没有依法进行物权登记而没有取得诉争土地的使用权和房屋的所有权，虽然结果如此，但我们还是不得不考虑涉诉信访对于案件审理的影响力，考虑法官在审理案件的过程中是否应当受到涉诉信访的干扰。

[6] 这是众所周知的事实，也是无法回避的事实，笔者在此不加赘述。

[7] 关于法治的概念，学者们有不同的表述，在此，笔者采用了比较通常的一种。

[8] 王哲，论西方法治理论的历史发展，中外法学，1997年第2期，41。

[9] 谢伟，涉法涉诉信访问题的成因与对策初探，河南工业大学学报（社会科学版），2011年3月第7卷第1期，78。

[10] 李浩、刘敏、方乐，论农村的多元化纠纷解决机制，清华法学，2007，（3），45.

[11] 卢梭，社会契约论（第二卷）【M】，北京：商务印书馆，1980.

[12] 金国华、汤啸天主编，信访制度改革研究【M】，北京：法律出版社，2007,337 

[13] 有学者提出，法院可以在其内部将司法审判和司法管理区分开来，将涉诉信访划归司法管理这一块，从而消解涉诉信访对审判的不正当影响