在特殊的社会大转型时期，各种矛盾纠纷日益突出，公民的维权意识也大大提高，公民代理也应时代需求而存在。所谓的公民代理，按照新民诉法的规定，是指除律师、基层法律服务工作者以外的公民（包括当事人的近亲属或工作人员、当事人所在社区、单位及有关社会团体推荐的人）代理参加民事诉讼的活动，或律师、基层法律服务工作者以公民身份代理其近亲属或所在单位按照法律规定的程序及权利、义务参与诉讼的一种活动。新民事诉讼法虽然进一步健全和完善了代理人制度，但是就目前状况而言，仍未具体明确公民代理辩护的范围、具体要求和相关审查程序等，实践不便规范和操作。为此，课题组展开调研，通过实证分析的方法，拟在阐述和分析法院在公民代理审查上的主要做法和存在的问题的基础上，在现有法律框架制度内，提出完善和改进公民代理审查机制一些对策和建议。

一、当前民事诉讼实践中公民代理诉讼的现状分析

当前社会经济条件下，公民代理制度有其存在的必要性，但从长远来看，公民代理诉讼也产生了诸多弊端。

（一）基本情况

江苏省扬中市地处中国东部长江中下游地区，经济较发达，是典型的较富裕型的县级市。2011年全市实现国内生产总值300.05亿元，全年城镇居民人均可支配收入29595元，2012年预计实现国内生产总值360亿元，城镇居民人均可支配收入36000元。2011年，扬中法院共新收各类案件5494件，其中有代理人或辩护人的案件约占69%；2012年，共新收各类案件6413件，其中有代理人或辩护人的案件约占78％。该院一审、执行等案件的代理人和辩护人多为律师或基层法律服务工作者，但公民代理诉讼的现象也日趋增多。

表一：2011-2012年民事案件公民代理情况样本分析

年份      样本数量      有代理人      公民代理

2011       100  83    8

2012       100  88    13

表二：不同案件类型中公民代理情况样本分析

案件类型      样本数量      有代理人      公民代理

劳动争议      50    46    6

交通事故      50    48    5

医疗纠纷      50    43    4

婚姻家庭      50    38    1

民间借贷      50    40    0

课题组在通过抽样翻阅卷宗的方式调查发现：1.公民代理诉讼的现象多出现于民事类案件中，刑事、行政、执行案件较少，2011年、2012年Y市法院所受理的民事案件中，有代理人的案件占总案件数的80%以上，其中公民代理的占5%-10% ；2.比较不同案件类型，公民代理又多集中于劳动争议、交通事故、医疗纠纷这几类案件中。通过对民一庭和派出法庭部分法官的访谈，笔者还了解到：1.现在的基层法律工作者并非全部都是严格上的基层法律服务所的工作者，很多基层法律服务所名存实亡，依靠基层法律工作者具备一定法律知识的身份，招揽公民代理案件，实质上是隐性的职业公民代理人；2.职业公民代理现象在全国各地基层法院都存在，且有增多趋势，与职业公民代理群体相关的法律咨询服务公司是以牟利为目的职业性公民代理。

（二）原因分析

简言之，公民代理现象的存在以及其具体分布的情况，是由现实需求所决定的。具体而言，公民代理形成上述基本现状的原因有：

1.适应和满足社会需求。经济越发展，人们之间的利益结构愈加多元化，矛盾纠纷不仅增多而且复杂化。但是，并非所有案件当事人都有足够经济能力聘请专业律师，也并非所有没能力聘请律师的案件当事人都符合申请法律援助的要求，然而公民代理制度可以有效地弥补这些当事人的法律需求，委托自己有一定法律知识的亲戚、同事参与诉讼，这样更有利于保障当事人诉讼权利的实现和矛盾纠纷的化解。

2.公民代理有自身优势。公民代理诉讼有其自身优势，公民代理的范围相当广泛，公民代理诉讼经济负担小。公民代理诉讼的范围包括当事人的近亲属、工作人员和所在社区、单位、有关社会团体推荐的人，不仅限于律师和基层法律服务工作者。我国法律明确规定公民代理不可以收取费用，即便当事人事后可能送予代理人一些财物，那也比聘请职业律师所要承担的经济压力要小。另外，受收费标准、方式等因素影响，不少律师不愿意代理劳动争议等案件。以劳动争议案件为例，诉讼费仅为10 元，如有调解或撤诉情形，诉讼费就只有5 元。诉讼受理费减少，就为当事人将寻求代理投向法律服务者尤其是"职业公民代理人"提供了可能，因为他们的收费更低廉。

3.公民代理审查不严格。司法实践中，相关法律法规不够完善，公民代理的审查不够严格，不论是民事诉讼法修改前还是修改后，对于公民代理的审查并没有作出详细的规定和解释。如2000 年3 月实施的《基层法律服务工作者管理办法》，没有规定对未取得法律服务工作者证照人员从事有偿法律服务的处罚问题。因此，只要不以律师身份出庭，职业公民代理人不能受到现行法律、法规的制裁。此外，三大诉讼法都规定当事人或犯罪嫌疑人、被告人可以委托"亲友"为代理人或辩护人。但是，"亲友"关系的证明标准是什么？按照现行规定，只要委托人与被委托人之间有委托书，法院就没有理由不让其进行代理。如何审查才能有效打击和预防职业公民代理现象，维护正常的诉讼秩序，这是所有法院面临的共同问题。也正因为法律规定的不具体，也源于不同法院具体操作方法的不同，公民代理诉讼现象才有增多趋势，职业公民代理现象也越来越多。

二、新民诉法实施前公民代理审查的方式及存在问题

旧民诉法规定："当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。"由于法律并没有明确规定公民代理辩护的范围和具体要求，在司法审判实践中，对公民代理辩护参与诉讼活动的主体资格审查往往比较宽松。江苏省高级人民法院、江苏省司法厅、江苏省公安厅《关于规范公民接受委托参与诉讼活动资格审查的若干规定》 对公民代理的审查作出了如下规定："对以当事人的近亲属、有关社会团体或者当事人所在单位推荐的人的身份进行代理或者辩护的，应审查其是否持有当事人的授权委托书，以及相关机关、组织出具的证明材料。"基于此规定，结合对本院部分法官的访谈，归纳梳理基层法院对公民代理进行审查的方式主要是：对当事人近亲属作为诉讼代理人的审查，法官通过询问的方式和调查的方式确定其之间的亲属关系，确定其是否拥有当事人的授权委托书；对有关社会团体或者所在单位推荐的人作为诉讼代理人的审查，法官审查诉讼代理人是否具备当事人出具的授权委托书，社会团体或者单位出具的推荐信，并口头询问或者书面签订无偿代理书；对其他公民作为诉讼代理人的审查，决定权则完全在于法院，一般其他公民只要出示当事人的授权委托书、口头承诺或者书面签订无偿代理协议，法院都会许可其进行公民代理。

上述规定的审查方式存在严重的问题，审查基本都是形式上的，从实际运用上来说，这样的审查跟无需审查没有多大差别。具体来说：

（一）当事人的授权委托很容易获得。即使对方是职业公民代理人，只要他与当事人协商好代理费用等相关问题，得到当事人的授权委托，参与诉讼是很容易的事情，而法院在这一点上也只能是审查授权委托书这一纸说明，无法实质上审查是否是有偿代理等问题。

（二）推荐的代理人并非具备法律知识。对于法律规定的社会团体或者当事人单位所推荐的人，并非全部是通过社会团体或者单位精心挑选的具备基本法律知识的代理人，很多时候只是应当事人的要求出具推荐信而已，法院对此也只是形式审查。

（三）无偿代理承诺声明存有虚假可能。为了应付法院的审查，当事人和代理人统一口径回答法官的询问，更有甚者，共同出具《声明》给法院，上面说明"知晓代理人并非律师，但信任其具有代理案件的能力，至于服务费问题其并未要求……"真可谓是"上有政策，下有对策"，这样的审查又能从实质上审查出什么呢？

公民代理的审查形式与公民代理的逐渐发展形成了鲜明的反差，它虽然弥补了律师制度和法律援助间的空白，但是在实际运行过程中也产生许多负面影响。对当事人而言：大部分公民代理人并未经过系统法律专业的学习和培训，对于诉讼的相关程序和实体法律关系的认识及把握，与专业律师相比相差甚远，这切实地影响着当事人合法权益的充分实现。对法院而言：由于公民代理人缺乏法律知识的原因，无形中加大了法院和法官的工作量；而且，很多公民代理并非真正的无偿代理，许多职业公民代理人常常为了争取更多的提成，怂恿当事人不在调解上让步，造成法官调解难度大。对律师而言：公民代理分割了法律服务市场，公民代理收费相对律师收费而言较低，这样加剧了法律服务行业的不公平竞争；另外，有些职业公民代理人缺乏职业操守，损害当事人利益，而当事人并不理解律师与公民代理人之间的区别，最终影响的是律师行业的整体形象。对社会而言：有些没有律师执业资格的普通公民为了创造机会进行公民代理，往往故意激化矛盾、不配合法院调查和调解，挑词架讼；同时常常伴随出现胡乱收费、坑蒙拐骗的现象，影响社会和谐稳定。

三、新民诉法实施后完善公民代理审查机制的建议

《民事诉讼法》修改实施后，经过一段时间的运用和调研，修改后的公民代理规定在具体适用中也出现了一些问题。一是代理手续缺乏或不合法。由于民政部门没有相关规定，居委会职能范围也不包含给居民推荐公民代理人，造成有些公民代理人没有推荐信或者代理手续不齐全，不能参加诉讼，导致庭审日期的推延。二是公民代理人素质不高。一些公民代理人缺乏法律知识，缺少自律，素质不高，不利于保护当事人的合法权益。有些公民代理人私自收费，扰乱法律服务市场，或者利用与某些法官的私人关系成为专业诉讼代理人。三是提高了当事人的诉讼成本。基层法院60%以上为民事案件，对于一些简单的民事案件，一些法律专业学生或者懂点法律知识的普通公民即可以代理。新民事诉讼法提高了诉讼门槛直接将这部分公民拒之门外，使得当事人不得不请专业律师参与诉讼，这直接增加了当事人的诉讼成本，同时也加大了律师事务所的诉讼压力。

然而，就目前来看，我国还不具备推行强制律师代理制度的条件，结合当前社会经济条件和公民代理制度的自身优势，在短期内公民代理制度仍有其存在的必要性。因此，为了尽量克服公民代理制度的弊端，使其更好地发挥作用，应当而且迫切地需要对现行公民代理审查机制进行合理完善。

（一）严格落实公民代理司法审查权

虽然新民诉法对公民代理作出了新的规定，规范了公民代理的人员范围，但法院的审查权仍然只限于形式上的审查代理文件是否完备。因此，在新民诉法实施后，从立法本意对公民诉讼代理进行司法审查为保障司法公正和当事人合法权益的目的出发，法院主要可以从以下几个方面加强对公民代理的司法审查：

1. 设立公民代理的告知制度。主动向诉讼当事人特别是原告送达《公民代理诉讼告知书》，将公民作为代理人参加诉讼所应具备的条件、权利义务及其法律后果以书面方式明确告知当事人，尤其将公民代理人存在的风险和缺陷作必要提示。明确公民代理应属于无偿代理，公民代理诉讼的一切后果均归属于被代理人即诉讼当事人自己，从而为其选择合格的公民代理人提供帮助。

2. 规范公民代理诉讼的条件。要求公民代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料等, 证明材料应当是加盖公安机关有关身份证明的印章，或者村委会、居委会对近亲属关系认证的印章，又或者工作单位的印章。明确不合格代理人的标准, 必要时还要求提供代理人相应学历证明，以确定其具有维护当事人合法权益的必要法律知识和专业能力。由社会团体或单位推荐的公民代理人，还应当提交相关推荐证明，从而最终确定公民代理人是否具有担任代理人的资格。

3. 严格公民代理的审查环节。经审查，发现公民代理人可能损害当事人利益、以牟取经济利益为目的、不具备法律基本知识的，可以不予许可其代理资格；发现律师以公民身份接受代理的，不予许可并告知其所在事务所或相关司法行政机关，必要时发出司法建议，建议司法行政机关予以处罚；加大与上级法院和其他基层法院的信息交流，对专职或兼职从事诉讼代理业务的职业公民代理人，不予许可其代理资格。

4. 接受诉讼对方当事人异议。 基于当事人对于自身利益的关切，不难想象，诉讼对方当事人如若认为其公民代理行为有可能损害自身利益时，必然会提出异议。从实践中也可以很容易地发现, 对于公民代理人走后门、收买法官等意见最大的也是诉讼中的对方当事人, 因此，接受对方当事人的异议将有助于发现不合格的公民代理人。当然，异议的提出必须有相应的证据并遵循一定的程序。

（二）建立公民代理人备案登记制度

职业公民代理人隐藏于普通公民代理人之中，公民代理制度是其生存的土壤。所以，要规范公民代理行为，完善公民代理审查机制，就必须筛选出那些扰乱法律服务市场的职业公民代理人，必须积极探索建立相应的公民代理人备案登记制度。根据各地的实践经验 , 有的是由司法行政部门作为公民诉讼代理的登记机关, 并明确不得收任何费用，司法行政部门的登记为公民代理资格的前置程序, 未经登记人民法院不予许可。除了司法行政部门的工作外，法院自身也应当建立一案一登记的公民代理人备案登记制度：法院审判管理部门对于公民代理的案件进行标注，建立公民代理人信息档案，定期盘查是否存在同一公民在一定时期内多次在同一法院进行代理诉讼活动，如一年内在同一法院代理同一类型案件三件，即标注该公民可能为职业公民代理人，对于其代理第四件案件法院不予准许。

（三）健全对弱势群体法律援助机制

当前我国的法律援助制度是对符合一定标准的当事人提供无偿法律服务, 由政府向律师支付服务费用。能够得到法律援助的当事人必须经济困难并且案件的案由特定, 如请求国家赔偿、赡养费、劳动报酬等, 范围狭窄, 援助方式单一。这将很多经济条件较差、但尚达不到困难标准的当事人拒于法律援助的大门之外。在新法过渡时期，政府应加大对法律援助的投入，扩大法律援助的范围，丰富法律援助的形式。最高人民法院应尽早规范公民代理推荐材料样板，民政部门细化相关规定，对公民代理申请进行严格审核。基层法院应加强与司法局、民政部门的横向联系，加大对弱势群体的法律援助范围，畅通需要打官司又请不起律师的困难群众接受法律援助的渠道。