一、弱势群体的定义

自从2002年，“弱势群体”一词首次出现在《政府工作报告》之后，与之相关的问题立刻开始受到广泛的关注。可以说在中国社会改革中期的政府报告里出现了“保护弱势群体利益问题”这样的词句，体现出我们的国家务实的态度和对弱势群体进行有力保护的决心，而由此产生的便是一个法律如何看待，将弱势群体保护纳入法治轨道的问题。

对象是研究一切法律问题的起点。何谓弱势群体，目前在学术上还没有统一的认识。有的学者认为“弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层”；有的学者认为社会弱势群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”；有的认为“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体。”

在笔者看来，当将弱势群体作为一个法律概念进行研究时，应对其进行广、狭义之分。

广义上的弱势群体是一个历史性和历时性相结合的客观事实。前者是指在任何社会、任何时期都会存在的自然性弱势群体，它在本质上是一种相对的存在：作为公民个人，相对于拥有公权力的政府而言是弱势群体；身体心智尚未成熟的未成年人相对于成年人是弱势群体；生理或心理残疾的人相对于健康人是弱势群体；由于生理和社会的原因，妇女长期以来也是弱势群体等等，他们的形成主要是由于其生活的自然条件或自身的自然条件方面的原因。

而后者即狭义上的弱势群体，它们是一种历时性的客观存在。他们的产生往往是出于社会性或者是体制性的原因，是社会利益和社会权利在社会发展进程中分配不公的产物。在我国现阶段，随着改革的深入，社会经济处在一个深刻变革的转型时期，各种因素的综合作用之下使得因社会转型而变得弱势的人群越来越多，成为了我们的社会发展中一个不可忽视的重要问题。

“历史性”的弱势群体因其在任何社会都会存在故容易得到重视，早已纳入了国家的法律保护体系之中，相对而言，历时性的弱势群体伴随着社会转型而急剧增多，但相关的法律保护却非常稀少，亟待完善，强化对历时性弱势群体的保护也是国家在制定政府工作报告时的原有之意。因此本文将会对历时性弱势群体的法律保护问题进行重点的探讨。

在此可对本文探讨之弱势群体下一定义即：“在社会转型期间，因社会性或体制性的原因而在社会的权力、权利、发展机遇、物质生活条件等各项资源分配中居于弱势的群体。现阶段他们主要由农民阶层和城市中以下岗工人为主的低收入阶层组成。”

二、弱势群体产生的社会背景

在我国现阶段，经济和社会都在经历着一个急速的转型时期，而弱势群体这一名词在近几年得到了高度关注是有其深刻的社会背景和历史原因的。

1、社会体制的变革是造成大量弱势群体出现的直接原因。随着改革的深入，市场经济得到了逐步的完善。过去那种平均主义吃大锅饭的局面被竞争、优胜劣汰、适者生存的市场所取代，社会各阶层的分化日趋明显。有的阶层因为各种原因占有了更多的资源，物质生活得到了极大的改善变得富足，在社会、经济、政治等方方面面所具有的影响力也随之提升。而有的阶层却在竞争中丧失了自己手中的资源，经济实力越来越弱，社会影响力也日益下降，他们的声音不再有力，终于沦为了社会的“弱势阶层”。贫富悬殊的分化致使强者更强、弱者更弱的局面产生。在社会转型期里抓住机遇占得资源成为强势阶层的人运用自己手中的经济实力操纵市场、权钱交易、影响当政者的各种决策，使一切朝有利于自身的方向发展，让更多的资源集中在自己的手中。而本已处于弱势的人们则更加无力参与市场竞争，使社会的贫富差距越来越大；区域经济发展的不平衡，让落后地区的弱势群体数量急剧增加；经济全球化和信息电子化促使网络经济得到迅速发展，但由于社会贫富悬殊，网络时代的经济和便捷并非人人都能够享受，世界因此而被慢慢分割成两种不同的文明，一头是生活在网络之中能够了解全世界最快最全面的信息，拥有更加强大市场竞争力的高知识精英，一头是生活在网络之外固守最初的生存之道，在市场日趋发展时急速流失自身竞争力的弱势群体。

2、我国长期以来对工农产品价格采取“剪刀差”的手段，将农业剩余转移到工业部门，加上经济政策的倾斜和地方行政部门执行的偏差，严格的城乡二元制度将农民死死束缚在乡土等等一系列不合理因素致使农民收入长期低下，生活贫困，成为中国数量最为庞大的弱势群体。但由于农民集中在农村，对于原先生活在远离农村的城市中心的人们来说是一个虽然存在但却很模糊的概念，人们不会对之给予太大的关注，直到城市体制改革的深化，下岗职工、失业者等成为了一个巨大的弱势群体，加上农民工大量向城市流动，使生活在城市的人们对弱势群体的感受开始直观具体，社会对弱势群体的关注也就随之加大。

在80年代，弱势群体虽然存在，但因为改革刚刚开始，人们保持着一种向上的观念认为一切都是可以好转的，所以对此问题并没有得到足够的重视，而进入90年代，特别是90年代中期之后，却开始出现了绝对贫困的现象。如果抛开平均数字给人们带来的迷雾，事实上随着我们对弱势群体的关注程度的增加，我们可以很清晰地看到在我们国家，弱势群体的数量非但没有随着经济的发展而减少，而是在上升，他们正在成为一个庞大的社会人群，为我们的社会转型付出着巨大的代价。

三、弱势群体的生存状况及我国法律对其保护的不足之处

（一）弱势群体的生存状况

目前我国弱势群体主要有以下几部分组成，他们的实际生存现状都不容乐观，存在着诸多问题和隐忧：

1、贫困的农民。80年代初在农村经济体制改革和提高农副产品价格两个因素的作用下，农民的收入水平也曾一度提升，然后好景不长，当80年代中期农村改革的能量释放完毕之后，农民收入增长速度便开始放慢，而进入90年代则实际收入开始下降，农民的“弱势”特征越来越明显。统计数据表明：农村居民家庭人均纯收入在1982年是城镇居民人均可支配收入的54%，1992年大约为43%，到了2002年则仅为32%；在金融资产占有上，人口比重超过6成的农民储蓄存款仅占全国存款余额的2成。国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查显示，2003年底全国农村绝对贫困人口为2900万，比上年增加80万，贫困发生率为3.1%。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5617万，低收入人口占农村人口的比重为6%。西部开发12省的绝对贫困人口共1698万，占全国农村绝对贫困人口的58.6%；粮食主产省绝对贫困人口1383万，比上年增加133万人，占全国农村绝对贫困人口的47.7%，比上年提高3.4个百分点。农民问题的严重性不仅仅在于上述数据所表明的农民贫困状态，更重要的是，只要农民被束缚在“乡土”这一结构性条件不变化的话，农民问题便几乎没有出路。农民可以说是中国数量最为庞大的弱势群体，而在这个庞大的弱势群体中的贫困人口，则就更加令人担忧，目前农村的贫困人口约占农村总人口的比例的3%左右，在这部分人群里，最基本的生存问题都还得不到较好解决。最近一项调查表明，仅以医疗为例，在农村有70%的农民认为目前医疗费用增长过快，20%则明确表示已经看不起病。无钱看病买药，无钱住院治疗的病人增多。尤其是在贫困地区，由于无力支付高昂的医药费，农民患病未就诊的比例甚至高达70%以上，应住院为住院的近90%。

2、城市中以下岗失业者为主体的低收入贫困阶层。

90年代以来随着我国经济体制改革的深化，原先在计划经济体制下城市里端着铁饭碗的工人纷纷下岗。众所周知，在城市中一旦失去工作即意味着断绝了基本的生活来源，因此在最近的几年我国已经形成了一个以城市下岗工人为主的低收入的新的贫困阶层，且这一群体的数量还在不断的增加之中。目前官方统计的数字认为城市的贫困人口为1500万人左右，但许多学者都指出这一数字对城市贫困人口的实际数量是明显的低估。

这一弱势群体同农民的不同在于：首先在农村即使没有现金收入最起码仍然可以解决吃饭的问题，而在城市，人们无地可种，一旦失去工作便等同宣告断绝生活来源。其次下岗职工多集中于中年人，他们自身大多没有一技之长，既不能回到原来的岗位，又无法适应新兴的技术行业，加之家中多有老小，家庭负担重，而城市生活费用高，且变化不大，他们一旦下岗，则全家困顿。其三，农村中由于普遍贫困的状态，人们受贫富差距的刺激并不大，大多人都能安于贫苦。而在城市，贫富的差距是极为明显的，城市中的贫困阶层时常要受到各种强烈的刺激，当他们觉得无法生活下去时，便往往会选择铤而走险，违法犯罪。

（二）我国法律对弱势群体保护的不足之处

1、保护弱势群体的法律总量上较少，而且没有形成系统，甚少有专门针对弱势群体而制定的法律，使弱势群体在很多时候无法可依，难以用法律武器来保护自己。

2、现有法律的内容规定过于原则，缺乏具体的操作方式，以致实际中往往难以有较为确定的客观标准进行操作。

3、法律保障的范围过于狭窄，难以适应社会发展中所出现的新情况，尤其是对历时性的弱势群体的法律保护甚少，或根本没有相应的法律进行保护。

4、缺少应有的诉讼制度作为后盾，使保护弱势群体的法律更多地成为形式而没有实质性的内容。

四、构筑更完善有力的弱势群体法律保护体系

我国法律对弱势群体的保护是低层次的，缺少相应的制度性保障。由于弱势群体事实上的不平等和不公正待遇，加上法律保护上的缺陷，难免造成弱势群体的心理失衡而采取极端的救济方式，这对社会和谐秩序的破坏是很大的。[11]因此构筑更加完善有力的社会弱势群体法律保护体系，不仅能保障弱势群体的基本人权，也能消除社会隐忧，维护社会安定，具有极为重要的意义。

1、建立完善社会保障性的法律制度。社会保障是根据社会发展目标制定的，帮助公民提高抵御生存风险能力和扶助弱势群体以保障生活安全或促进社会大众福利的立法。社会保障的根本目的就是实现社会的实质公平，市场是竞争的市场，虽然原则上每个人都有平等的经济机会，但是在实际上由于每个人的能力、受教育程度及职业状况等各种先天后天综合因素的不同，在竞争的市场中他们所能获得的资源也就各不相同，缺乏竞争力的人群因为无法获得资源而沦为弱势群体，而社会保障的目的正是通过制定养老保障制度、失业保障制度、医疗保障制度、最低生活费制度等等，使这群人能够得到最基本的生活支持。   

目前的社会保障体系依然有许多亟待解决的问题：覆盖面过于狭小，尤其是农村中的绝大多数人口仍然是在社会保障的覆盖之外；一些具体的保障和福利措施，往往难以落实到真正的弱势群体头上；当前的社会保障制度改革中，宏观上有程序和技术上的失误，从微观上，则存在着请诸如政策的制定、宣传、执行、反馈及政策执行中人员的素质等具体问题。

因此在针对弱势群体方面，应该注重做到：

（1）完善对弱势群体的最低生活保障制度。现在我国最低生活保障制度主要只在城市实行，农村依然是家庭保障为主的方式。这样的做法在根本上是无法缓解农村的贫困状况，而且在城市因为各种因素的作用对弱势群体的最低生活保障措施也往往落不到实处。正确的做法是一方面完善城市中的最低生活保障制度，确保每一项具体的措施都能落实到弱势群体的身上，另一方面积极探索农村最低生活保障制度的途径，将各地探索中行之有效的方式用法律的形式固定下来，使农村摆脱家庭保障为主的低层次保障阶段，同城市的最低生活保障制度一起走向规范化、社会化、制度化。

（2）建立和完善农村的社会保障制度。现有的城乡二元体制以及农业的高市场风险和高自然风险是农民很容易沦为弱势群体，因此应加快农村社会保障制度建设。积极创造条件，建立适应农村特点的，以互助合作为基础的乡村医疗保障体系、乡村养老保险制度等。

（3）完善社会保障的责任分担机制。社会保障责任的分担在国际上通常都是由国家、社会和个人三方来共同负担的，只是在分担的比例上各有不同。我国长期以来都是由政府统一承担保障责任，这样的结果是使保障的水平过低，政府负担过重，在改革成由政府、社会和个人三方负担的今天，在责任的分担机制上我们仍存有许多的不足，应根据社会经济的发展状况合理分配社会保障的责任比例。富人应对弱者承担更多的社会责任，这里面既包括国家通过税收等方式所征收去的一部分富人的财产，也包括富人自身所愿意对社会做出的贡献和捐赠。笔者以为，国家应该强化对税法的改革力度，通过开征遗产税，调整个人所得税等方式控制社会的贫富差距拉大，实行二次分配，矫正社会的不公，并通过正确的宣传教育，呼吁富人自愿承担更多的社会责任，救助更多的社会弱者。

2、建立和完善发展性的法律保护制度。

对于弱势群体的保护，不仅要保障他们的基本生活权利得以实现，更要注重为他们提供切实的发展机会和条件，才能够从根本上使他们摆脱弱势的地位。因此构筑发展性的法律保护体系就显得尤为重要。

（1）废除制度的藩篱。始于1958年的户籍管理制度把农民死死束缚于土地之上，减少了农村劳动力向非农产业和城市转移的机会，改革开放后，大量的农民涌入城市，却由于户籍制度的种种限制而被排斥在城市主流劳动力市场之外，没有城市户口的他们既无法享受各种社会保障和社会福利，还要为自己在城市的居住支付各种各样的费用。在这样的局面下，农民根本不可能获得同城市人口一样的发展权，他们难以拥有向上发展的机会和权利，只能在社会的底层苦苦挣扎。虽然现在部分的城市已经对户籍制度进行了改革，但都没有触及最深层的与农民身份有关的相应制度上来。要消除农民工这样的特殊弱势群体，使他们有权利得到发展，最重要的就是必须全面取消户籍制度，建立全国统一有效的劳动力市场。只有从法律上彻底消除城乡分割的户籍制度对我国非农化进程造成的严重阻碍和对农村劳动力流动的严格限制，使农村通过社会结构的变迁实现现代化，将农村人口的社会流动纳入到国家整体的社会流动，加速农村剩余劳动力的转移，使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变迁能够同步进行，消除长期以来形成的对农民的身份歧视，才能使农民工能够真正在自己国家的土地上享受到国民待遇，获得应有之发展。

（2）大力推行扶贫政策，完善开发式扶弱的法律制度。贫困在许多场合与弱势都是高度重叠的，消除贫困，使弱者脱弱，单纯的依靠福利性的法律保障是不够的，且容易引发道德风险，滋长被保护者的惰性。而开发式的扶弱正是利用法律对社会的自然资源、人力资源、物质资源、科技资源等的合理配置，使弱者能够获得发展所需的资源、机遇，通过自身的努力摆脱弱势的地位。因此在制度构建的时候，应注重将社会的发展同对弱者的扶助有机结合起来，通过社会经济的整体发展来带动弱者的发展，形成可持续性的社会发展模式。

（3）建立弱势群体的教育法律制度。教育，是个人发展的前提，良好的教育能使人掌握知识，在市场竞争中获得有利的优势。但作为教育资源，很多时候弱势群体尤其是他们的子女都无法享受得到。生活的贫困所导致的是文化的贫困，我国目前的教育投入远不能满足人们对教育的需求，而农村的教育投入就更是远远低于城市，过低的教育投入使弱势群体无法充分享有教育资源，致使他们的个人素质无法提升，在社会生活的竞争中居于劣势，而这又反过来使他们本已弱势的地位更甚，如此循环往复，成为恶性循环。要改变这种不利于弱势群体发展的局面，根本的途径还是通过法律的手段，制定保障弱势群体平等享有教育资源的法律尤其是地方性法规，通过法律的层面和国家的政策支持，使弱势群体尤其是他们的子女能够享受和他人一样的教育资源，以争取摆脱自身的弱势地位，赢得发展机会，从而提升了整个民族的整体素质。

3、完善保护弱势群体行使权利的法律制度

在实际的生活中，即便我们制定了相应的法律做到“有法可依”，在许多情况下，弱势群体由于自身、社会等各方面的原因仍然无法很好地利用法律来保护自己的权利，因此必须完善保护弱势群体更好行使权利的法律制度。

（1）完善法律援助制度，保障弱势群体获得法律救济的权利。在我们的生活中，弱势群体权利遭到侵害，却因为经济困难，请不了律师、打不起官司，根本无力维护自己合法权益的事情屡见不鲜。虽然我国已经出台了《法律援助条例》，但在实践操作中，却往往难以落到实处。各地的法律援助机构应避免形式主义，认真贯彻、落实法律援助制度，既要处理好纠纷的事后救济，更应通过诸如免费咨询、热线电话等方式注重事前的法律救助，同时通过多种措施，多种渠道，鼓励社会上的法律机构无偿向弱势群体提供相应的法律援助。

（2）建立宪法诉讼制度，在国家没有相关法律得以保护弱势群体或其制定的法律法规带有明显的歧视性规定的时候，允许弱势群体通过提起宪法诉讼，从根本上来保障弱势群体的权益。在国外，许多国家都有允许公民通过提起宪法诉讼对国家侵犯公民利益的行为上诉的法律制度，其根本目的便是在于通过提起宪法诉讼，纠正国家在制定社会律令和执行社会政策时的不公行为，恢复社会的正义。如美国在运用宪法司法手段维护弱势者方面有许多判例，涉及黑人的教育权、就业权等诸多方面，采取过多次影响很大的行动。在区域性和国际层面上，弱势群体权益也得到宪法司法的救济。[18]在我国，弱势群体在很多时候可能面临着自己的权利遭到侵害却无法可依或者是因政府制定的明显带有歧视性的法律法规而不能享受自己合法权益的局面，在这样的情况下，允许弱势群体提起宪法诉讼，将有助于他们在根本上对自己的合法权益进行保护，对国家的不公行为作出纠正。

4、确立保护弱势群体是国家、政府责任的观念，在全社会的范围内培养对弱势群体的人文关怀。

社会保障作为现代国家法体系的重要组成部分，其主要义务承担者是国家。我国《宪法》上写明人人都享有平等的权利，但是在实际生活中，强势阶层通过自己手中的资源得以充分地行使自身的权利，而对尚在温饱线上苦苦挣扎的弱势群体而言，即便他们有什么样的想法，他们的声音也往往难以传达到决策者的耳中。正如布坎南所说，“在权利上不平等，在经济上就无效率”。一个社会中数量庞大的弱势人群被压缩了权利，政府所制定的经济政策则必将会出现系统性的偏差，因为他们忽视了社会底层那些为改革发展付出了巨大代价的人们的要求，宪法的规定最终要靠政府的强制力予以保障，如果国家、政府推卸掉他们保护弱势群体的责任，那么我们的社会必将是一个不公、特权横行直至崩溃的社会。因此政府不仅要尽可能考虑弱势群体的利益，为弱势群体提供方便，更要主动建立起与弱势群体沟通的渠道，并将这样的渠道制度化组织化，更好地倾听弱势群体的声音，了解他们的需要，从而制定出能切实反映和保护弱势群体利益的政策法规。

对于弱势群体的人文关怀，则有着两个方面的基本要求。首先是针对我们的政府工作人员的。毫无疑问，不论是政策的制定或是具体执行的过程或是进入司法的程序，弱势群体都要直接间接地同政府的工作人员打交道。仅止于照章办事固然无可非议，但面对生活艰辛的弱势群体，在做任何决定、完成任何工作的时候，多一点人性化的考虑，真正从弱势群体的角度出发解决问题，才能够使我们的政府显得更负责、更人性；其次则是应该培养整个社会对弱势群体的人文关怀，消除我们对弱势群体的歧视态度，让所有有能力者尽一份所能去帮助弱势群体，让他们感到社会的温暖，促进我们的社会协调的共同的发展

大量的历时性弱势群体出现在我们社会的转型时期，从某种程度上来说这是不可避免的，是有其深刻的历史原因和社会背景。但是，当这些弱势群体的问题出现并摆在我们眼前的时候，相信没有人有权力对其置之不理。这些弱势群体是成就中国社会飞速发展的牺牲者，我们不能等到社会高度发达的时候才想到对他们的问题予以解决，在社会转型的现在，我们就必须高度的重视弱势群体的问题，将他们与经济发展间的关系处理协调，只有这样，我们的国家才能真正做到可持续发展，社会主义共同富裕的目标才可能被真正实现，否则，一味地忽视，我们必将在等来所谓的高度发达社会之前先走向动荡和崩溃。