论农村土地使用权的有偿转让
作者：陈宁 发布时间：2007-02-13 浏览次数：3405
内容摘要：土地是人类赖以生存的重要物质财富，土地制度是农村、农民、农业问题的基础。合理的土地制度能够使土地这一重要的生产资料发挥出最大的效益，能够稳定社会促进国家的经济发展。自70年代末家庭联产承包责任制推行以来，我国农村经济体制改革取得了巨大成功，这得益于以土地承包经营权为主要内容的农村土地使用权法律制度的初步确立。但是，随着农村经济的发展，现行土地制度的缺陷也越来越明显，承包期过短，农村劳动力的自由流动与土地承包相对稳定的矛盾以及重公平轻效率等弊端，已经严重阻碍了我国农村经济的发展。市场经济呼唤土地使用权的有偿转让，该制度有利于调动农民对土地投入的积极性，促进农村劳动力的合理转移和提高农业劳动生产率，弥补了现行土地制度的许多不足，具有重大的意义。
关键词：农村 土地使用权 有偿转让
一、农村土地使用权相关理论探讨
（一）现代农村土地制度的概述
1、现代农村土地制度的涵义
农村土地制度是在一定社会条件下，人们在占有和利用农村土地过程中所形成的人与人之间的关系的总称。以农村土地为媒介结成的人与人之间的关系，有的上升为国家意志，形成有关农村土地的政策法律。因此，农村土地制度既包括经济关系，也包括法权关系。前者属于经济基础，后者属于上层建筑。农村土地制度有广义和狭义之分，广义的农村土地制度包括一切有关农村土地的制度，狭义的农村土地制度包括农村土地所有制度、经营制度、管理制度和流转制度。[①]
2、现代农村土地制度的制度体系
农村土地制度是国家整个土地制度的重要组成部分，是土地制度在农村的反映，是土地制度理论在农村的具体化。农村土地制度是由一系列具体的制度所构成的制度体系，这些具体制度包括农村土地的产权制度、农村土地的经营制度、农村土地的管理制度、农村土地的流转制度等。
（二）农村土地使用权的概述
农村土地使用权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。对农村土地使用权的性质，主要存在债权说和物权说两种观点。
债权说认为，农村土地使用权的内容是由合同确定的，承包经营本质上是一种联产承包合同关系，它仅仅发生在发包人和承包人之间，因此农村土地使用权不具有对抗第三人的效力，基于联产承包合同取得的农村土地使用权属于债权性质。[②]尤其是从土地转包来看，转包人取得的权利都是短期性的，承包人也不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种方式完全是普通债权的转让方式。[③]
物权说认为，农村土地使用权是对物的占有、使用、收益为内容的权利，在性质上只是对物的支配权。在物权说中存在着几种不同观点，第一种观点是认为“土地承包经营权”应当采用“农村土地使用权”来概括这一权利；[④]第二种观点认为，应把农林牧渔生产经营的土地使用权统称为“农用权”,[⑤]并包括现行法中的土地承包经营权和“四荒”土地使用权；[⑥]第三种观点认为，应当借鉴罗马法永佃权制度所具有的物权性、永佃权人享有权利的充分性以及永佃权存续期限的永久性等优点，将“承包经营权”改为“永佃权”；[⑦]第四种观点认为，应当采用“耕作权”概念，即因耕作或种植而使用国家或集体所有的土地权利。[⑧]
（三）土地使用权有偿转让制度的概念
所谓土地使用权有偿转让制度，是在保持农村土地集体所有基础上，在农民享有长期承包土地权利前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，完善农民土地产权，允许农民在其承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率的一种制度安排。[⑨]
二、农村土地使用权有偿转让制度??农村土地制度改革的必然选择
土地是人类生存的物质基础。古典经济学家威廉.配弟曾说过：“土地是财富之母，劳动是财富之父和能动的因素”。如何科学的管好用好土地，充分发挥土地这种有限资源的作用，历来是人们十分关注的一个基本问题。
（一）现行土地制度的缺陷
我国现行土地制度是指实施家庭联产承包责任制以来的土地制度。党的十一届三中全会以后，我国农村普遍推行了土地家庭联产承包责任制，实行了集体经济组织的土地所有权与分户经营为主的土地使用权的分离，使广大农民获得了土地的经营自主权，大大解放了我国农村生产力，使我国农村、农民和农业经济发展发生了前所未有的变化。但是，随着农村经济的发展，尤其是社会主义市场经济体制的逐步建立，现行土地制度的缺陷也越来越显露出来，土地家庭联产承包责任制对土地制度的创新带来的报酬效应已经逐渐消失。从理论和实际运行角度看，其缺陷主要表现在：
1、承包期过短，影响了农民的积极性，限制了农业生产再发展。各地在土地承包中，普遍以十五年为一周期，在承包期内不仅不让转让，而且还可以由集体自由进行调整。因此，各地农民普遍感到承包权不稳定，怕政策变。而且在实践过程中，各地随人口增减，三年一动，原定的十五年承包期，多项制度尚未落实即已到期。由于怕变，农民对土地的投入普遍不足，只种不养，甚至实行掠夺式经营，造成土地肥力下降，土地板结，次生盐碱化问题日趋严重，水利等农业措施长期失修，遇到旱涝灾害便无法抵御，甚至颗粒无收，影响了农业生产的稳定和发展。
2、农户人口的变动、农村劳动力的自由流动，同土地承包相对稳定产生矛盾。随着经济的发展和政策的放宽，大量的农村劳动力特别是青壮年劳力已不愿意一辈子捆在土地上，而开始了他们自己对新生活道路的选择。有些是离土又离乡，加入了浩浩荡荡的打工队伍；有些是离土不离乡，参与了本地乡镇企业的建设。这部分农民在职业上已经离开了土地，但一般又不原放弃他们已经得到的承包权，既不好好种地，又不能不种地。因此，不少土地就出现了撂荒，而撂荒现象的出现，无疑大大影响了土地的利用和效益的提高，使我国的农业生产出现了认为的“危机”。
3、重公平、轻效率，使土地经营效益很低。土地家庭联产承包责任制下的土地制度，其价值取向是公平，而非效率，它之所以能够成功的一个重要原因在于，她实现了农民长期追求的目标??“耕者有其田”。但是，农民对土地的利用能力是有差别的，在农民对土地的基本需求得到满足之后，就应该根据农民土地经营能力进行土地市场化配置，提高土地流转，形成新的土地产权制度。允许农民转让自己的土地使用权，让对土地经营能力高的人更多拥有土地，实行土地规模经营，降低土地经营成本，提高土地经营效率；对土地没有兴趣的人则可以脱离土地，专心从事工商业。但是，家庭联产承包责任制下的土地制度恰恰剥夺了农民转让自己土地使用权的权利，结果造成农业经营成本过高，一方面农产品价格过高，远远超过了国际水平；另一方面，农业比较收益过低，土地经营效益极低。
（二）农村土地使用权有偿转让的必然性
1、农村土地使用权有偿转让是发展社会主义市场经济的需要，是农村生产力发展的客观要求，具有很强的适应性。稳定和完善承包制，进一步发展农村生产力，必然要求建立一种与承包制相适应的土地流转机制，而有偿转让是市场经济条件下建立土地流转机制的最有效形式。有偿转让，由于体现了经营主体的自由选择原则和利益调节原则，具有极强的市场调节功能，是一种建立承包制下土地有偿转让流转机制的有效的市场经济手段。而且，土地有偿转让的适应性还反映在农村改革和生产的实践中，已为农村实践所证明。
2、农村土地使用权有偿转让是承包制的自我完善和发展，是解决承包制面临的现实问题的有效手段，具有明显的有效性。农村土地使用权有偿转让有利于农村承包土地的流转，实现生产力要素的合理组合和资源的优化配置，达到承包制下经营者与经营对象??土地的科学、合理、有序、动态的作用状态，改变了承包制下农村土地不动则死，一调则乱的二难局面，是完善承包制的重大步骤，是承包制新的发展和进步。
三、我国农村土地使用权有偿转让的现状分析
（一）我国农村土地使用权有偿转让的立法现状
1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》把土地有偿转让的法律制度正式确定下来。土地使用权有偿转让制度是对我国多年的无偿使用制度的否定，是我国经济体制改革的一项重要措施。农村土地使用权有偿转让的根据主要有三：第一，商品经济的充分发展是社会主义经济发展不可逾越的阶段，社会主义的经济基础决定了土地及土地使用权的商品性质。因此，农村土地使用权的流转就必须采取商品流通的形式，即有偿形式。第二，农民获得的农村土地使用权不仅是一种经营行为，而且带有福利和社会保障性质。因此，在非农产业中获得主要生活来源的农民，在转让其土地使用权时实际上是为受让人提供了更多的经济资源，应该得到经济上的补偿和鼓励。第三，在土地资源严重短缺的条件下，无偿使用土地或无偿转让土地，在客观上促使了人们浪费土地资源的行为，而有偿使用或转让土地可以在经济上激发人们合理利用土地的自觉性。[⑩]
目前，我国有关农村土地使用权流转的法律规定，主要有：第一，《宪法》第2条修正案“......土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第二，1998年修订的《土地管理法》第2条规定“......土地使用权可以依法转让。”第三，
（二）我国农村土地使用权有偿转让的现实现状
在实行家庭联产承包责任制过程中，一方面，由于实行承包制初期过分强调“均地分田”，不仅在数量上按人平均，而且在划分同等、同级土地时也人人有份。这种过分强调公平、均等的“绝对平均主义”的发包办法造成了农村承包土地支离破碎、规模狭小的状况。另一方面，与承包制相适应的便于土地逐步向规模经营发展的土地流转机制未能及早形成。因而造成了农村经济发展对土地经营规模化的要求日益迫切有承包土地过分零碎局面的打破受到客观条件严重制约、规模经营难以形成的矛盾。这个矛盾在生产实践中对农村经济的制约作用也越来越显示出来。
在这种情况下，在一些农村里出现了农户间私下有偿转让、调整土地的现象。主要有以下几种情况：一是为了方便经营，农户间互换承包地块，是部分承包时条块分割的土地变为连片经营，由于地力级差的存在，在换地是贴钱、贴粮予以补偿；二是为了农户经营特长或习惯与经营土地的地性相适合而在承包农户间进行的有偿调地；三是种植瓜类等作物时由于轮作、倒茬的需要而进行的有偿“借”地；四是弃农从事它业的农户把自己承包的土地有偿或倒贴转让给其他农户经营；五是一些无劳力的承包户把承包土地转让给有劳力的农户经营。转让、调整的形式尽管不同，但有一个共同的特点，就是体现了市场经济和农村现阶段生产力的适应性以及促进土地流转、稳定和完善承包制的有效性。
四、我国农村土地使用权有偿转让的法律规制
（一）农村土地使用权有偿转让的意义
在市场经济体制下，实行土地使用权的有偿转让，具有以下积极作用：
1、有利于调动农民对土地投入的积极性。世界上许多国家发展农业的经验证明，当农业生产力发展到一定水平时，没有新的投入的增加，没有新科学技术的引进，要继续发展就难了。事实上，解决农业投入问题，只靠国家财政来解决是很困难的，最根本的还是要靠几亿农民。家庭联产承包后，农户实际上已经成为投资主体。实行土地使用权的有偿转让，对调动农民投入积极性很有好处，因为土地使用权有偿转让，就可以使农民在不直接经营土地的情况下，把投入土地所形成的级差地租Ⅱ。通过使用权的转让收回来。这就会使农民放心大胆的去增加对土地的投入。
2、有利于农村劳动力的合理转移。实行土地使用权的有偿转让，明确了土地的商品属性,离开土地的农民在放弃土地的同时能够得到必要的补偿，劳动力的转移速度还会加快。允许土地使用权的有偿转让，可以使土地资源、劳动力以及其它生产要素在更大的范围内合理组合和合理配置，可以使各种要素寻找到最佳的结合点。土地使用权的有偿转让，还可以增强人们的土地商品化观念，更加珍惜土地，减少不必要的浪费。
3、有利于发展农村土地适度规模经营，提高农业劳动生产率。土地家庭联产承包规模狭小，土地分成小块，不利于土地统一规划，连片作业，不利于大型农机具的推广使用，也不利于农业基础设施的建设。总之，不利于提高土地经营的规模效益。实行土地使用权有偿转让，使土地集中在经营能力高的劳动者手里，便于他们组织大规模的生产经营，有助于提高劳动生产率。从目前我国农村出现的土地流动情况可以清楚的看到，土地使用权都是往种田能手那里转让，种田能手又都是通过土地的适度规模经营，获得土地经营的规模效益的。
（二）农村土地使用权转让的基本方式
1、转让
农村土地使用权的转让是指农村土地使用权人将自己享有的农村土地使用权依法有偿转移给其他公民、法人及其他组织的行为。转让农村土地使用权能激励农民加强对土地的管理,增加对土地的投入;转让农村土地使用权意味着农民会有更加充分的择业和迁徙的自由,可以让那些不愿务农的农民脱离土地,以农地转让费作为融入城市社会的依托;同时对那些有农业生产经验和能力而又苦于无地可耕的农民来说可以通过转让而扩大农地的经营规模。这样可以达到优化农地生产要素,协调人地关系,实现农村规模经营的目的。
虽然相关政策法律许可了农村土地使用权人的土地转让权，但却规定了严格的限制，《农村土地承包法》第37条规定“......采取转让方式流转的，应当经发包方同意......”。农村土地使用权人私自转让的视为无效合同，不受法律保护,再加上其实现的条件尚不完全具备,这样一来，实际上农村土地使用权人转让的行为很少发生。
2、互换
农村土地使用权的互换是指两个或两个以上的农村土地使用权人之间互相交换各自的土地使用权的行为。应该说，互换是农村土地使用权转让中的特殊行为。一般而言，互换存在于动产的交易中，但目前在不动产转让中已经开始采用。《农村土地承包法》对此有明确规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换”。农村土地使用权互换的出现,主要是因为土地最初是按照人口或者劳动力平均分配的,优劣搭配,导致土地分散而且零碎,不便耕作,因此在农村土地使用权较长的期限内,农民互相交换各自承包的土地,便于了土地的耕作。
3、转包
农村土地使用权的转包是指原承包的土地转包给新承包人，原承包人称为转包人，新承包人称为受让人。土地转包后，由受让人继续享受和履行承包合同规定的权利、义务，并向转包人提供一定数量的转包费。但也有另一种情况，在少数农业效益比较低，土地负担过重的地方，有的转包人需向受让人提供一定数量的倒补贴。现行法律许可农村土地使用权人转包其农村土地使用权的全部或者一部分,其中以《最高人民法院关于审理农村承包经营合同的意见》规定较为详细。
4、转租
农村土地使用权的转租是指农村土地承租人以支付地租为前提对农村土地使用权人出租的农村土地使用权享有占有、使用和收益的权利。我国的政策法律对农村土地使用权的转租予以许可，如《四荒治理》：“在规定的使用期限内,对于实行承包、租赁和股份合作方式治理的,可以依法继承、转让或者转租”；《农村土地承包法》第39条：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方,承包方与发包方的承包关系不变。”这些法律规定对于扩大农民的生产经营自主权，刺激生产积极性有着重要的意义；而且，还可以起到解决土地抛荒，有效利用土地资源的作用。
5、抵押
农村土地使用权的抵押是指承包人在为自己或他人成立合同时将土地不转移占有而提供相应担保，当不按照约定履行合同义务时，用土地使用权作价变卖抵偿的一种流转方式。一般而言,凡是允许转让的土地使用权,原则上应允许抵押,这符合担保法的原理。普遍来说 ,农村土地使用权人抵押农村土地使用权的目的在于取得贷款。贷款的用途可能是三种: 一是进行土地开发改造或者其他利用；二是从事与土地无关的生产经营；三是用于消费。这三种用途都增强了农村土地使用权抵押对信用市场的作用。许可农村土地使用权抵押，一方面可以解决农村土地使用权人投资资金不足的问题，另一方面也不妨碍土地的利用建设，对社会和经济的发展都有好处。
（三）农村土地使用权有偿转让在实际操作中应注意的问题
1、农村土地使用权有偿转让，不能改变土地的农业用途，影响农业的发展。土地不仅数量有限，而且不可再生，人类对土地的依存关系将日益增强。由于各方面原因，我国的土地呈递减趋势，如果土地使用权有偿转让后改变其农业用途，土地生产不出足够的农产品，不仅人们的吃饭问题变得困难，而且还会影响到我国经济的发展。因此，土地的经营者只能从改变农业内部结构，提高农产品的数量和质量去考虑土地增值。
2、农村土地使用权有偿转让不能改变其集体所有制性质。我国农村实行土地集体所有制，这是由我国的社会制度和基本国情决定的，就是以后建立了比较完善的社会主义市场经济体制，我国也仍然要坚持农村土地集所有。现在转让土地，只是转让它的使用权，而不是渡让所有权。农村土地有偿转让后，其集体所有制性质是不变的。
3、应该尽快规范农村的土地市场，兼顾集体、转租方和承租方三方的利益关系。要解决土地使用权有偿转让后土地增值收益的公平分配问题，必须尽快规范农村土地市场，保证焦急双方的公平利益，体现社会主义多劳多得的分配原则。另外，对于转让款的分配问题，应兼顾集体、转租方和承租方三方之间的利益关系，特别应照顾愿意承包种田人的利益。
注释：
[①]孙健：《农地使用权流转法律问题研究》，中国优秀博硕士学位论文全文数据库，2003年。
[②]中国社会科学院法学研究所物权法研究课题组：“制定中国物权的基本思路”，载《法学研究》，1995年第3期，第7页。
[③]江平主编：《中国土地立法研究》，北京：中国政法大学出版社1999年版，第309页。
[④]梁慧星：《中国物权法草案建议槁》，北京：社会科学文献出版社2000年版，第514页。
[⑤]崔建远：“四荒拍卖与土地使用权制度??兼论我国农用权的目标模式”，《法学研究》，1995年第6期。
[⑥]崔建远：“土地上的权利群论纲??我国物权立法应重视土地上权利群的配置与协调”，《中国法学》，1998年第4期。
[⑦]张红霞：“罗马法上的永佃权制度与我国农地承包经营制度的改革”，《法学》，1999年第9期。
[⑧]钱明星：“我国物权法的调整范围、内容特点及物权体系”，《中外法学》，1997年第2期。
[⑨]冯子标：《论建立农村土地使用权有偿转让制度》，《当代经济研究》，2002年第5期。
[⑩]王家富：《民法债权》，北京：法律出版社1991年版，第673-677页。
