执行难是困扰人民法院执行工作的一大难题,特别是在交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、抚育费、抚养费等案件的执行中,有的义务人因事故和其他原因,极度贫困,致使这几类案件得不到执行,严重影响权利人的伤病治疗和基本生活,矛盾十分尖锐部分地区针对这种严峻的现实,在当地政府支持下,由财政拨出专款,设立执行救助专项基金,用于对上述案件权利人的救助，取得了很好的社会效果,有效地缓和了矛盾,促进了社会稳定。当前各级法院都在创新执行方法和执行机制上作了探讨和尝试,执行救助基金的设立应该说就是在这种背景下产生的,救助基金的设立确实缓解了一些矛盾,节约了执行资源,让执行法官能从没完没了的信访中解脱出来,能有更多的时间办理其他执行案件

笔者认为,救助基金的性质属于社会保障机制的组成部分,应属于社会救济制度的范畴,发放的对象是交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、抚育费、抚养费等案件的权利人。发放的条件是被执行人确无履行能力,申请执行人极度贫困。救助基金的使用目的是缓解社会矛盾,促进社会稳定

一、救助基金设立及实际操作过程中存在的问题

（一）救助基金资金来源上的问题

救助基金的确解决了一些困扰执行工作,且影响社会稳定的案件,有利于法院解决“执行难”,但是救助基金制度的建立也存在一些问题。苏财行[2005]68号文件要求各级财政部门应将执行救助基金列入年度财政预算,逐年拨付执行救助基金数额可以根据当地需要执行救助的案件数量和财政条件予以安排。执行救助基金的使用严格限于被执行人确无履行能力,申请执行人极度贫困,易导致社会不安定的交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、扶养费、抚育费等案件。但是,财政是政府的财政,各级政府都有一套财政支出制度,由财政厅发文要求设立救助基金不合体制,政府也不会听命于财政厅，只有靠法院领导与党委政府以及财政部门负责人协调解决,而法院在辖区的地位对基金的设立具有重要作用。事实也正是如此,可以说苏财行[2005]68号文件下发后,只有少数法院建立了执行救助基金,这种现象也属正常,《中华人民共和国道路交通安全法》明确规定国家设立道路交通事故社会救助基金,亦规定了具体的使用范围,但是真正建立道路交通事故社会救助基金的能有几家,法律都未能有效解决的问题,仅靠部门文件来解决是不现实的,所以,救助基金的来源问题亟需解决。

（二）救助基金的设立、管理主体问题

从本市已设立救助基金情况看,数量均为5万元,面对累计几百万乃至近千万的案件标的,可谓是杯水车薪,与其说是执行救助基金,不如说是执行信访基金,法院不可能解决上述所有执行不能的案件,否则,法院就成了最大的债务人。笔者认为，由于案件的执行不能而权利人生活困难的,应由政府通过社会保障机制来救助,而不应该由法院来承担此救助义务, 这已超出了法院的职责范围，是一种责任错位,从某种意义上讲,这种错位更加重了法院的执行难。笔者认为,由法院设立执行救助基金是特殊时期、特定环境下的产物,是权宜之计。执行救助基金作为解决社会矛盾,构建和谐社会的一种方式值得倡导,但是设立执行救助基金应理顺关系,形成政府管理，法院参与的格局

 (三)法律上的结案方式问题

当前执行救助基金是由政府财政拨款,由法院管理发放。有的法院认为,符合发放救助基金条件的案件, 权利人的案件款已从执行救助基金中支付,只要案件款全部支付或者部分支付但余款放弃的,即可按执结处理,这不符合法律规定,首先，法律已严格规定了执行案件的结案方式:（1）生效法律文书确定的内容执行完毕;（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。不符合上述条件的,不能算结案;其次,政府不是法律文书确定的义务人,法院亦不是义务人,只是从社会保障的角度保障权利人的基本生存权利,以达到缓解社会矛盾的目的，救助基金对权利人的救助，并不能免除债务人的给付义务，案件并未执行结束，还存在国家追偿问题,此时案件按执结处理明显不妥。但是,此类案件，如果不作结案处理,则形成了权利人实现债权,而案件仍然留在档案室和报表上,形成案结事未了的现象;如果作结案处理，应以何种方式结案，目前法律上没有规定,有待进一步完善。

（四）追偿上的法律问题

通常情况下,申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，承诺放弃向被执行人进一步行使追偿权，执行救助基金发放后,人民法院应根据被执行人的财产状况,加大执行力度,在执行款中将已发放的救助金额收回,补充救助专项资金。但是,法院继续执行应采取何种方式,执行依据是什么?法院担任何种角色?谁取得追偿权?这都是法律上的空白。法院垫付案件款后，法院如果依职权执行,谁是案件的权利人,如果是法院,法院既是执行案件的主体又是案件的权利人,造成裁判员与运动员混同,会不会影响法律的严肃性？法院应如何执行，是继续执行,还是重新立案执行,据以执行的法律依据是什么,是原先的法律文书,是否应当重新制作裁定书？另外,追偿的范围值得商讨,除了法律文书确定的义务外,是否应包括迟延履行利息,法律上亦无规定。

（五）救助基金设立产生的负面问题

从救助基金实际使用的情况来看,执行救助基金设立给某些当事人造成了错觉,只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可用执行救助基金垫付。有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从基金中给付,一旦要求无法得到满足，便到处上访,法院迫于无奈只得拿钱买平安,导致了救助基金发放条件放宽,违背了设立执行救助基金的初衷,所以必须建立一套严格的救助基金发放制度

二、建立健全救助基金使用制度

（一）基金来源法制化

以法律的形式将基金设立纳入地方财政预算,根据地方的财政状况和交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、抚育费、抚养费等案件执行不能的情况决定基金的数量,以达到缓解社会矛盾,稳定社会的目的,避免因政府部门或领导之间的推诿,让法院的领导为设立基金而磨破嘴,跑破腿。

（二）基金管理制度化

《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条规定,国家设立道路交通事故社会救助基金。有下列情形之一时，道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用，由救助基金先行垫付，救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿：

1抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额的；

2肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险的；

3机动车肇事后逃逸的。

笔者认为，可将道路交通事故救助基金与执行救助基金合并使用,交由公安机关统一管理,或者交地方财政局管理,或者交民政部门管理,亦可单独设立,专款专用,由上述某个部门管理,由当事人申请,法院负责审查,决定是否发放以及发放金额,管理部门负责发放,改变目前救助基金设立在法院,由法院一家说了算的不合理现象。

（三）确定救助基金的使用范围

区分执行标的的大小,根据权利人家庭困难状况决定发放的数额,解决的原则是因执行不能而影响了权利人生存问题。笔者以为,必须具备几个条件,其一是社会对权利人进行了救济,但不足以解决权利人的生活困难;其二是法院已穷尽了所有的执行措施,导致案件执行不能。执行救助基金的使用,严格限于被执行人确无履行能力,申请执行人极度贫困,易导致社会不安定的交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、扶养费、抚育费等案件。具体列举如下：1追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；2孤寡老人、孤儿或者农村“五保户”；3没有固定生活来源的残疾人、患有严重疾病的人；4国家规定的优抚、安置对象；5追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿金的；6交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故的受害人，请求赔偿的；7见义勇为或为保障社会公共利益致使自己合法权益受到损害，本人或者近亲属请求赔偿的当事人生活困难的；8进城务工人员追索劳动报酬或者其他合法权益受到侵害而请求赔偿的或者家庭生产经营难以为继的；9正在享受城市居民最低生活保障、农村特困户救济或失业保险金，无其他收入；10因自然灾害或者家庭生产经营难以为继的；11起诉行政机关违法要求农

民履行义务的；12正在接受有关部门法律援助的；13当事人为福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院；SOS儿童村等社会公共福利事业单位的；14其他因执行案件款暂时执行不到位，而使生活陷于极度困难的申请执行人。

（四）救助基金追偿法制化

按照高院和财政厅文件规定,申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，与案件承办人签订放弃向被执行人进一步行使追偿权的承诺书，法院发现被执行人有履行能力时继续执行，将所执行到的款项补充到执行基金中。笔者以为, 必须以立法的形式确立法院对被执行人的追偿权,不能以原先的法律文书为执行依据,应在原执行依据的基础上重新制作裁定书,在裁定书中明确被执行人义务,包括迟延履行利息都是追偿的标的,以新制作的强制执行裁定书为依据,并重新立案。对于依法追偿到的资金及时汇入执行救助基金专户,以便解决更多困难权利人。至于立案后未能有效执结,可依照执行相关法律规定办理。

（五）健全社会保障制度

我国的社会救济比较单一,社会保障渠道少,已不能适应市场经济发展的需要,从而导致人们抵御风险的能力较低。当前已建立的社会保障制度尚不健全,比如机动车责任保险制度,尚不能有效地保护交通事故人身损害赔偿案件受害人的合法权益,第三者责任强制保险应尽快出台;必须建立、健全由国家财政负担的社会救济、社会福利和优抚制度；由国家立法强制实施的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险;由国家倡导,用人单位和职工自愿参加的企业补充保险、个储蓄性保险以及互助保险;发展商业保险,作为社会保险的补充。只有这样,才能更有效地保障救助基金适用对象的基本生活,缓解人民法院的执行难,才能更好地维护社会稳定,为构建和谐社会提供社会保障。

总之,执行救助基金作为特殊时期社会保障的必要补充,有利于缓解社会矛盾,通过不断完善,一定能够为维护社会稳定,构建和谐社会发挥应有的作用。