论我国未成年人暂缓起诉的具体设计
作者：时良敏 蒋霞宏 发布时间：2014-06-09 浏览次数：1093
论文摘要：我国正处于社会转型时期，未成年人犯罪数量的急剧增长和有限的司法资源的矛盾日益突出，成为推动我国刑事诉讼制度改革的动力。暂缓起诉制度已经在德国、美国等国家得到有效的实施，并且在节省司法资源、提高诉讼效率、实现刑事诉讼目的等方面起到了积极的作用。而且我国的一些基层检察院已经开始了对未成年人暂缓起诉的有益探索，并取得了良好的效果。借鉴国外的相关经验，我国可以对未成年人暂缓起诉做出具体设计，实现法律效果与社会效果的统一。本文的正文部分共分为三大部分，第一部分从我国未成年人暂缓起诉的现状入手，进一步分析了我国各地对未成年人暂缓起诉的做法。第二部分主要介绍了德国、美国的相关暂缓起诉并进行比较。第三部分从适用对象、适用条件、考察期限及义务负担、制约机制和帮教措施等方面提出对我国未成年人暂缓起诉的具体设计。
一、我国未成年人暂缓起诉的现状
暂缓起诉，又称暂免起诉、缓诉、缓起诉、缓予起诉等，是指检察机关对侦查部门移送起诉的案件进行全面审查后，对于触犯刑法的犯罪嫌疑人，根据其犯罪性质、年龄、犯罪危害程度、犯罪情节以及犯罪后的表现等情况，或者根据社会公共利益，依法认为没有立即追究其刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的处分，同时检察机关规定一定的考验期限和义务，对犯罪嫌疑人进行帮扶教育，期满后根据具体情况再决定是否提起公诉。
1992年检察机关已经开始探索暂缓起诉制度。上海市长宁区人民检察院是最早探索暂缓起诉的基层检察院。随后武汉、南京、北京、昆明等地的基层人民检察院也相继针对一批特殊群体的犯罪嫌疑人，主要是未成年人、在校大学生等适用暂缓起诉，规定一定时间的考察期间，并且要负担一定的社区服务，使之在考察期内得到教育帮助，从而免受刑罚惩罚，可以使他们能够重回学校学习。此外，许多地方还对暂缓起诉作出了一些规定，如2003年南京市人民检察院出台了《检察机关暂缓不起诉试行办法》，上海市浦口区人民检察院出台了《暂缓不起诉试行办法》，2006年广州海珠区人民检察院还出台了《关于办理未成年人犯罪案件的若干规定》等。
我国现行刑事诉讼法虽未规定暂缓起诉制度，但在我国许多基层人民检察院已经开始对这一制度进行了探索与实践，使暂缓起诉很快在全国得以推行。本文仅采撷几个典型案例，从中概述暂缓起诉在我国的实践探索现状。
（一）上海市长宁区检察院--最早探索暂缓起诉
上海市长宁区人民检察院是最早开始探索暂缓起诉的基层检察院。1992年初，上海市长宁区一名16岁的待业青年和几个朋友盗窃了价值1000多元的物品。长宁区公安机关侦查完毕后将案件移送至长宁区检察院审查起诉。长宁区检察院未成年人起诉科的办案人员考虑到这名犯罪嫌疑人年龄较小，犯罪情节比较轻微并且是初犯，没有造成严重的社会后果，为了挽救失足少年，该检察院作出暂缓起诉的决定，同时规定暂缓起诉考察期限为三个月。暂缓起诉决定作出后，承办检察官每周都和街道、家长、被暂缓起诉人见面谈话。被暂缓起诉人在规定的考察期内表现良好，1992年5月，长宁区检察院决定对他从宽处理，免于起诉。 从此，上海市长宁区检察院就把暂缓起诉作为帮教未成年犯罪嫌疑人的重要手段。但是长宁区检察院在作出暂缓起诉决定时也有严格的标准，仅限于未成年人，犯罪情节较轻，并且是初犯，有一定的帮教条件。在作出不起诉决定前检察院都要召开听证会，邀请人大、公安局、青少年保护办、社区、律师、被害人及亲属、犯罪嫌疑人父母参加，广泛听取与会人员的意见，最后由检察委员会作出是否予以暂缓起诉的决定。
（二）南京市玄武区检察院--对致人重伤的未成年中学生实行暂缓不起诉
二、域外国家和地区暂缓起诉的比较考察
（一）德国的起诉保留
德国长期以来都是严格实行起诉法定主义，这与大陆法系刑事追诉追求的有罪必罚的基本理念是一脉相承的。但是随着时代的发展，不断增长的犯罪率和有限的司法资源之间矛盾日益加剧，于是兼顾正义与效率成为关注主题。在德国，检察机关基于公共利益的考虑，作出起诉保留决定必须符合以下条件：第一，罪质条件。被指控人所犯罪行为轻罪，德国的起诉保留只适用于轻罪；第二，实质条件。必须是基于公共利益的考虑，即被告人是否有必要追究刑事责任，公众是否要对被告人提起诉讼；第三，程序条件。必须经负责开始审理程序的法官和指控人的同意；第四，必须履行一定的要求和责任。虽然起诉保留在德国国内有很大争议，但是总的说来，从有效追究犯罪、合理配置资源以及公共利益的角度考量，这一制度最终在立法上得到了确认，并且发挥了积极的作用。在德国，起诉保留制度的确立是诉讼理念的重大变化之一，正如有的德国学者指出:今天的检察机关似乎是一个"不起诉"机构而不是一个起诉机构。起诉保留制度被证明是一种解决轻微案件的得力工具，其发展趋势是不可逆转的。
（二）美国的延缓起诉
在美国的刑事司法体系中，检察官有较大的自由裁量权，而延缓起诉属于检察官自由裁量权的内容之一。美国的延缓起诉最初只适用于未成年人，后来，基于其挽救罪犯、预防犯罪的功能而被扩展适用在符合条件的成年人犯罪案件中，并且逐渐发展演进成为美国当今的审前分流程序。美国的延缓起诉通常与案件的分流项目结合使用，成为控制犯罪的重要工具。延缓起诉与审前分流项目的结合有如下特点：第一，审前分流项目由检察官根据特定条件作出，绝大部分刑事案件都是由各个州和地方机构起诉的。第二，审前分流项目是以犯罪嫌疑人自愿为前提的，如果犯罪嫌疑人不同意，检察官则不能对其施行延缓起诉，而是应当依迅速审判的原则交付审判。第三，分流人员需要签署协议，规定犯罪嫌疑人应当遵守的监督项目，监管期限一般不超过18个月。第四，由美国缓刑局等负责监管，监管期满，检察官则根据通报来决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉。
延缓起诉是指检察官根据犯罪嫌疑人的主体身份以及所犯罪行的性质，基于公共利益的考量，若认为对犯罪嫌疑人可以暂时不予以公诉，检察官就与犯罪嫌疑人或其律师签订协议，由犯罪嫌疑人承诺在一定的期限内履行一定的义务，如果犯罪嫌疑人在规定期间内履行完约定义务则检察官放弃指控；反之，检察官则会对其犯罪行为提起公诉。延缓起诉通常适用于未成年人犯罪、吸食毒品类犯罪和营利性公司法人犯罪的案件等。美国的检察官有很大的自由裁量权，主要表现在选择性起诉原则，其基本理念是对于犯罪的案件，检察官有权决定是否要对犯罪嫌疑人提起诉讼，也是有权决定是否对某个犯罪嫌疑人的某些罪行不予起诉。美国的这种自由裁量权基本不受监督，特别是当检察官就某一特定的案件不起诉时，几乎没有什么可行的机制为那些不满于检察官的决定的人提供弥补的办法。然而，这种自由裁量权也不是绝对不受限制的，检察官在作出选择性起诉时也要受到宪法性规范的限制，同时要符合正义和情理，不可以随心所欲或者是带有主观偏见。此外，联邦司法部发布的《联邦检察官准则》和美国律师协会制定的职业伦理规范等也在很大程度上限制了检察官自由裁量权的滥用。
（三）台湾地区的暂缓起诉
2002年6月和2003年2月我国台湾地区的刑事诉讼法经历了两次比较重大的修订，其中比较重要改革就是实行了暂缓起诉制度，赋予了检察官更大的自由裁量权。在起诉阶段，如果犯罪嫌疑人如果具有法律规定的某些情形，检察官可以暂缓起诉而代之以考察期，待考察期限届满，该犯罪嫌疑人没有法定情形出现则可不予起诉，否则，将撤销考察期予以起诉。
从适用对象和条件看，根据台湾刑事诉讼法第253条规定：被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪，检察官参酌刑法第57条所列事项及公共利益之维护，认为缓起诉为适当的，可定一年以上三年以下之缓起诉处分，其期间自缓起诉处分确定之日起算。而作为参酌的台湾刑法第57条规定，科刑时应当注意的十条标准：一是犯罪动机；二是犯罪目的；三是犯罪时所受刺激；四是犯罪手段；五是犯人的生活状况；六是犯人的品行；七是犯人的知识程度；八是犯人与被害人平日的关系；九是犯罪所生的危险和损害；十是犯罪后的态度。由此可见，台湾决定暂缓起诉时的考虑因素包括犯罪人本身情况、犯罪行为情况和犯罪后的情况三大方面。
暂缓起诉案件的最终处理方式有两种：一是暂缓起诉期限届满，被暂缓起诉人没有被撤销起诉处分的，检察官作出正式的不予起诉的决定。二是被暂缓起诉人在考验期限内由于种种原因而被检察官撤销暂缓起诉决定的，予以起诉。这些原因主要包括在暂缓起诉考验期限内又犯应当处有期徒刑以上刑罚的犯罪；在暂缓起诉前，因故意犯有其他罪行，而在暂缓起诉期间内受到有期徒刑以上判决的；违背上述暂缓起诉八项义务的。
三、我国未成年人暂缓起诉的具体设计
（一）适用对象
在各地基层人民检察院的司法实务中主要是对未成年人犯罪适用暂缓起诉。在适用对象方面目前有三种观点：第一种观点认为，暂缓起诉只适用于未成年人犯罪，对于其他主体不得适用。第二种观点认为，暂缓起诉除可适用未成年人犯罪外，还可适用于老年犯罪及偶犯。第三种观点认为，凡是依法可能被判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或免于刑事处分的犯罪嫌疑人均可以适用暂缓起诉。考虑到我国刑事立法和司法的现状，检察官起诉裁量权受限以及被害人补偿制度缺失、大众的接受心理等背景下，适用范围不宜规定的过于宽泛，笔者认为暂缓起诉的适用对象仅限于未成年人犯罪。
对犯罪的未成年人适用暂缓起诉是贯彻落实我国对未成年人"教育、感化、挽救"方针的需要。1991年未成年人保护法将这一方针用法律的形式确定下来，从而为未成年人犯罪案件的处理提供了明确的指导思想和依据。这一方针在我国刑法和刑事诉讼法中得到充分的体现，对于未成年人，在整个诉讼过程中都要坚持"教育为主，惩罚为辅"的原则，但是目前我国刑事诉讼法主要将这一政策限于审判阶段，如刑事诉讼法关于保障辩护权的实现，关于不公开审理的规定，在起诉环节却几乎无从体现，而暂缓起诉也恰好填补这一空白。暂缓起诉可以使犯罪的未成年人免受短期羁押带来的交叉感染，避免贴上"犯罪人"的标签化，可以使其更好的改过自新，回归社会。
（二）适用条件
暂缓起诉适用的实体条件包括犯罪嫌疑人的主观恶性不大，有明确的悔罪表现，不致再危害社会，并且有较强的自我控制能力，能够抵御外界不良的诱惑。犯罪嫌疑人所犯罪行必须是犯罪情节较轻，社会危害性不大。对于实施危害国家安全、公共安全等严重犯罪，杀人、放火、强奸等严重暴力犯罪以及主观恶性较大的累犯一律不得适用暂缓起诉。
暂缓起诉适用的程序条件包括犯罪事实清楚，证据确实充分，已经符合起诉条件；并且不适用于刑事诉讼法规定的三种不起诉，应当予以起诉；犯罪嫌疑人写出保证书；家长出具担保书并与检察机关签订帮教协议书；由检察委员会作出决定是否暂缓起诉；办理取保候审手续；规定三个月到一年不等的考验期限；定期帮教、考察、报告与回访。
（三）考察期限及义务负担
暂缓起诉的考察期限应当适当，可以根据案件情况在三个月到一年的幅度中自由裁量，自暂缓起诉决定书宣布之日起计算。因为考验期限过短，起不到教育改造的作用，从而失去了暂缓起诉存在的意义；考验期限过长则不利于结案，同时也会使被暂缓起诉人产生厌倦心理，不利于其回归社会。合理的考察期限可以给被暂缓起诉人施加压力，督促其改过自新，同时也给检察机关一定的期限观察其表现，以最终决定是否起诉。考察期限的长短要与所犯罪行的情节和主观恶性大小相适应，但是考验期也不是固定不变的，可以根据悔罪表现适当缩短或延长，但是必须经过检察长的同意。
对被暂缓起诉人附加一定的条件，可以平衡刑事诉讼中的各方的利益，尤其是被害人的利益。提供公益服务和对被害人履行赔偿的义务是各国普遍选择的被暂缓起诉人所必须负担的义务。针对我国的现实情况，有学者提出，检察院对犯罪嫌疑人作出暂缓起诉决定后，检察院可以命令被暂缓起诉人履行以下义务：一是书面悔过；二是刑事和解协商，向被害人道歉，对被害人的损失作出赔偿或者给予被害人补偿；三是向指定的公益团体支付一定数额的财物；四是提供一定时间的公益劳动；五是治愈精神疾患，戒除毒瘾；六是不得侵扰被害人和证人；七是禁止出入特定场所。笔者认为对被暂缓起诉人附加这些条件是合理而且必要的，有利于其自我改造和重回社会。同时，需要指出的是，由于被暂缓起诉人在考察期间是被取保候审的，因此他们也必须遵守关于取保候审的一些规定。
（四）制约机制
暂缓起诉是检察机关起诉裁量权的具体运用，该权力的正确行使有利于挽救失足的未成年人及大学生，实现个案公正。如果行使不当，则会破坏国家法制并容易成为司法腐败的温床。因此，必须要建立相应的制约机制来保障暂缓起诉行使的正当性。结合我国司法现状并借鉴其他国家的成功经验，暂缓起诉的制约机制应包括以下几方面：
1.公安机关的制约。公安机关侦查终结向检察院移送起诉的案件，人民检察院决定对犯罪嫌疑人适用暂缓起诉的，应当将暂缓起诉决定书送达公安机关。如果公安机关认为暂缓起诉决定不当的可以向检察机关提出复议，如果意见不被接受可以向上一级检察机关提出复核。
2.检察机关的制约。下级检察机关作出暂缓起诉决定后，应报上级检察机关备案，如果上级检察机关认为暂缓起诉决定不当的，可以撤销暂缓起诉的决定，并且指令下级检察机关提起公诉，下级检察机关应当执行。同时应该引入人民监督员制度，对拟决定暂缓起诉的案件，人民检察院应该认真听取人民监督员的意见，人民监督员要独立进行评议并提出监督意见，并将其意见作为暂缓起诉与否的考量因素。
在检察委员会作出决定是否暂缓起诉前可以引入听证制度。暂缓起诉的听证是指检察机关对拟作出暂缓起诉的部分案件，在作出暂缓起诉决定前，召集侦查人员、被害人及诉讼代理人、犯罪嫌疑人及辩护人，在听取各方意见的基础上，最后决定是否对犯罪嫌疑人暂缓起诉。通过这种方式可以全面听取和了解当事人各方及有关部门的意见，以加强检察机关决策的科学化，保证暂缓起诉决定的正确与公正。主持听证会的人员应当是检察机关审查起诉部门的案件承办人员。参加听证会的人员，除了承办案件的检察官外，还应有侦查机关代表、被害人及其法定代理人、诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其法定代理人和辩护人，这些都是必须参加的人员。除此之外，还可以根据案件需要通知犯罪嫌疑人家属、所在学校和所在社区参加，也可以邀请当地的人大代表、政协委员或有关法律人士，或其他对犯罪嫌疑人有帮助作用的人员参加，有利于对其教育改造。出于对未成年犯罪嫌疑人的保护，给其一个忏悔和改过自新的机会，给犯罪嫌疑人和被害人提供一个交流沟通的平台，听证会一般不允许社会公众旁听，同时也不允许媒体参加。听证会由承办案件的检察官介绍案件情况，解释有关法律和政策，提出拟作暂缓起诉的处理意见；犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人、被害人及其法定代理人、诉讼代理人、公安机关代表等就案件事实、性质、适用法律、是否应予起诉等情况发表各自意见；检察人员在充分听取各方意见，居间协调，促使双方达成共识。此时，检察人员只能做引导工作，不得强迫一方或双方接受某种意见。经听证程序作出的暂缓起诉决定不具有终局性的法律效力，被害人仍可以向上级人民检察院申诉或向法院提出起诉；公安机关也可以提请复议、复核；上级检察机关也可进行内部监督和纠正。
3.犯罪嫌疑人的制约。在暂缓起诉决定作出之前，应征得犯罪嫌疑人及其法定代理人的同意，如果犯罪嫌疑人不服暂缓起诉决定的，有权在法定期限内向人民检察院提起申诉，人民检察院应当作出复查决定，并将结果告知申诉人。如果犯罪嫌疑人坚持要求起诉到法院的，只要符合起诉条件，人民检察院就应当提起公诉，而不必再作暂缓起诉处理。
4.被害人的制约。对于有被害人的案件，人民检察院应当将暂缓起诉决定书送达被害人，如果被害人不服，有权向上级检察院申诉，对复查结果仍不服的，可以向同级人民法院起诉。法院认为有理由的，应当作出交付审判的裁定，检察院应提起公诉。同时可以设立刑事被害人赔偿基金。在执行刑事和解协议过程中，被害人的损害赔偿可能会因为犯罪嫌疑人的经济能力的不同而得到不同程度的兑现，当有些犯罪嫌疑人的赔偿能力有限，而被害人又急需要获得赔偿时，如果不能及时的支付损害赔偿金就会产生新的矛盾，从而影响暂缓起诉的社会效果。针对这种情况，笔者认为可以设立刑事被害人赔偿基金，此基金主要由政府出资和社会捐赠来作为资金来源，如果犯罪嫌疑人由于某种特殊原因无法及时支付损害赔偿金，该基金可以代替犯罪嫌疑人向被害人支付赔偿金，但是应由犯罪嫌疑人向该基金组织出具相应的借款手续，并且明确还款的方式和期限。这样既可以解决被害人的燃眉之急，使其权利得到了真正实现，同时又增强了犯罪嫌疑人责任意识，以此来强化其对加害行为的社会危害性认识，从而促进其自觉接受教育改造。
（五）健全帮教组织
作为暂缓起诉制度的一部分，帮教组织的建立是非常重要的，在很大程度上影响暂缓起诉的实施效果。我国目前对未成年嫌疑人的帮教已经存在，在法院设有未成年人法院，在检察院由检察人员和社区工作人员组成帮教小组对未成年人进行帮教。但是对青少年的帮教工作主要由法院、检察院的工作人员承担，其他社会力量的参与较少。鉴于司法资源有限，应当借助更多的社会力量，利用社会资源完善帮教制度。
各地区结合本地的实际情况，由居委会或村委会牵头，建立一支专门从事帮教工作的队伍。在城镇以社区和街道为单位，在农村以村为单位，可以考虑由社工和经过培训的志愿者组成。检察官不必负责日常的具体帮教，但是必须对帮教及时跟踪，了解帮教的进展。
在检察机关作出暂缓起诉决定后，根据具体情况，建立不同的帮教小组。对有监护人且监护人具备帮教条件的，检察机关与帮教小组负责人、帮教对象监护人签订帮教协议，规定三方责任。对于没有监护人或监护人不具有帮教条件的，由居委会村委会或民政部门指定人员与帮教组织人员组成帮教小组，对检察机关负责。后一种帮教小组可以采用集中帮教的方式，由一个帮教小组负责若干人的帮教工作。
帮教小组定期对被帮教人进行谈话教育，了解其思想和行为表现，将其表现及时反馈给检察官。并且检察官应当定期听取他们的报告，及时了解他们在考察期间的表现。同时，还可以结合本地条件，邀请专业人员定期对被帮叫人进行心理咨询和心理辅导，引导被帮教人调整心态，消除思想负担，积极坦然的面对生活。帮教人员在帮教过程中要注意方式方法，因人而异的运用创造性的方法达到帮教目的，以鼓励为主，批评为辅，要耐心细心，切忌急躁粗暴。
建立检察机关与帮教小组的信息交流机制。考察期间，帮教小组要将被帮教人的异常情况上报检察机关，检察机关也要定期回访帮教小组负责人，及时掌握帮教措施的落实情况和被帮教人员的转化情况。考察期满前，帮教小组对被帮教人在考察期限内的表现予以总结，提出考评意见，并上报给检察机关。
参考文献：
[1]陈光中：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社2002版。
[2]李学军：《美国刑事诉讼规则》，中国人民检察院出版社2003版，第304页。
[3]杨诚、单民：《中外刑事公诉制度》，法律出版社2000版，第223页。
[4]候晓炎：《美国刑事审前分流制度评论》，载《环球法律评论》2006年第1期。
[5]白盈盈：《论台湾缓起诉制度》，载《法制与社会》2006年第1期。
[6]张小玲：《刑事诉讼中的"分流程序"》，载《政法论坛》2003年第2期。
[7]章建新：《在未成年人刑事检察中试行暂缓起诉的思考》，载《上海政法管理干部学院学报》2000年第5期。
[8]孙力、刘中发：《暂缓起诉制度研究》，载《刑事审前程序改革与展望》2005年第3期。
[9]陈光中、张建伟：《附条件不起诉：检察裁量权的新发展》，载《人民检察》2006年第四期。
[10]李郁：《暂缓起诉：严格执法中的温情》，载《法制日报》
[11]苏辛辛：《聚众斗殴致人肾脏破裂11名少年获"暂缓不起诉"》，载《人民日报》
