摘要：2012年我国《民事诉讼法》修改时对督促程序进行了完善，其目的就是希望利用督促程序简便、经济解决无争议民事债权债务纠纷的特点，更好地维护当事人的合法权益，实现案件分流进而科学合理的配置司法资源。但从目前督促程序的程序设置而言，还不足以承担立法者对其寄予的厚望，所以本文希望通过对督促程序面对的困境进行研究分析，并在此基础上提出完善改程序的对策。

关键词：督促程序，存在问题，程序完善

一、督促程序概述

1、督促程序的概念和性质

（1）督促程序的概念

现代督促程序起源于德国，而后法国、日本等大陆法系国家也相继在民事诉讼法中规定了督促程序。

德国学者奥特马o尧厄尼希认为申请人向法院递交请求发出督促决定的申请。该决定的发出不仅讯问被申请人。相对人提出异议，则督促程序结束并转入争讼程序。如果相对人未提出异议，则依申请发出执行决定。" 日本学者新堂幸司界定为："当债务人对一定数量的金钱及其他替代物就请求权不予争议时，使债权人通过比普通程序更简易、更迅速获得债务名义的程序，这种程序由法院书记官负责实施。督促程序可以说是给付诉讼的一种替代程序。"

综上所述，我们认为督促程序是指法院根据债权人提出的给付金钱或有价证券的申请，不对债权债务关系进行实质性审理，直接向债务人发出支付令。债务人可以在法定不变期限内提出异议，若债务人提出异议合法有效，申请支付令的一方当事人同意提起诉讼的，法院应裁定终结督促程序，转入诉讼程序；若债务人在法定期限内未提出合法有效异议且又不履行支付令的，支付令即具有强制执行力，债权人可以据此向可以向人民法院申请执行的一种特殊程序。

（2）督促程序的性质

督促程序在国外立法以及学者的论述中一般界定为特别程序，督促程序的性质问题国内学界研究较多，并且形成了几种较为代表性的观点。

第一种观点认为督促程序是属于诉讼程序。第二种观点认为督促程序是属于略式诉讼程序，即是一般诉讼程序是简略。第三种观点认为督促程序是属于非讼程序。理由是督促程序并不解决民事争议案件，只是根据申请人的申请，通过发出支付令的方式，要求债务人履行没有争议的债务。因此在督促程序中，只有申请人而没有被申请人或者被告，不存在一个有对立双方当事人的诉讼结构。 第四种观点认为督促程序是属于非讼程序，但是兼有诉讼程序的特点。

根据我国民诉法规定，督促程序适用的对象是无争议的债权债务纠纷，而此类案件并非必须适用督促程序，债权人可以选择适用该程序，也可适用普通程序。督促程序处理该类案件，是因为考虑到案件债权债务关系明确的特点，迅速简便地加以处理可以更好地保障当事人的和合法权益以及合理配置有限的司法资源，所以在立法中就省略了普通程序中比如传唤当事人、调查取证和开庭辩论等环节。同时，督促程序始于债权人的申请，若被申请人没有在法定期间内提出合法的意义，那么申请的结果就会产生强制执行的效力。以上论述都表明非讼程序中的某些非讼案件也存在诉讼因素。换言之，笔者支持第四种代表性观点，督促程序属于非讼程序，但兼有诉讼程序的特点。

2、督促程序的法律意义

（1）快速地解决债权债务纠纷，节约司法资源

督促程序自创设时起，其目的就是定位于快速解决当事人之间无实体争议的债权债务纠纷。督促程序的诉讼周期相对普通诉讼而言已经相当紧凑，而从诉讼中省略了传唤当事人、调查取证等环节，债务人没有在法定期间内提出合法异议，那么债权人将取得执行名义，向法院申请强制执行。并且，督促程序的诉讼费用较普通诉讼程序而言低廉得多。由此，督促程序减少了当事人为诉讼投入的财力和精力，同时也减少法院司法资源的占用和消耗，较大程序上提高了诉讼效率，合理配置了诉讼资源。

由此表明，"督促程序的首要功能是过滤掉大量的无争议案件"， 将案件过滤在民事诉讼程序之外，进而调和日益凸显的司法资源的稀缺性与民众对司法资源需求无限性之间的矛盾。

（2）有助于当事人寻求司法保护，维护其合法权益

督促程序的高效性有利于简便快捷地实现债权人实体目的，从而有利于维护其自身的合法权益以及民事实体法律秩序。督促程序高效性是在保证诉讼公正的前提下实现的。比如，在督促程序中债务人不参加审理，但是基于法律平等保护原则，法律赋予债务人对支付令的异议权。并且，当生效的支付令发生错误时，法院可依被申请人的申诉予以救济。由此可见，督促程序的出现保障使债权人保护了自己合法债权，也使债务人的诉讼权益得到保障。同时督促程序的快捷性有助于债权人及时地实现实体目的，从而为社会成员最大限度地提供司法救济的途径，以保证其实体权利的实现不致因成本和复杂性等原因而受到阻碍，进而有利于维护民事法律关系和民事交易的安全。

（3）完善民事诉讼法程序体系，实现程序多元化

就督促程序而言，其立法目的如上述阐述中所言，即是对债权债务关系明确的案件，省去法庭实质性审理阶段，使债权人迅速获得具有强制执行效力的法律文书。债权债务关系繁简程度的不同就社会经济多元化发展的表现，债权债务关系明确的纠纷就是民事纠纷多样化的一种具体体现，进而督促程序的设置体现了民事诉讼程序多元化，而当事人选择督促程序来解决纠纷将更好地保护其合法权益。

3、我国适用督促程序的现状

从我国全国法院的情况来看，适用督促程序审理的案件数量并不多。支付令案件占民事、经济纠纷案件总数的比例不高：一是民事、经济案件收案逐年增多．支付令案件的收案却未相应增多。二是适用督促程序较为集中的借贷纠纷和借款合同纠纷案件逐年增多，适用督促程序支付令的案件却有所减少并呈下滑趋势。三是民事、经济案件适用简易程序的较多，适用督促程序的很少。从下表中的数据可以发现，每年全国审结民事一审案件的数量都在增加，而以督促程序处理的案件占全国审结民事一审案件的比率却在下降，从2000年的5.23%下降到2007年的1.88%。同时，生效支付令占依照督促程序审结案件的比率也是每况愈下，特别是2001年以后可谓是极具下降，直至2007年仅为11.8%。

  2000年-2007年 全国法院适用督促程序情况统计明细表

时间        全国共

审结民

事一审

案件        全国法院依照督促程序审结的案件         其中

支付令生效   生效支付令占依照督促程序审结案件的百分比   程序终结        驳回申请        其他处理

2000         3418481  179007     152980     85.4603%         12459       5312         8256

2001         3457770  158100     135980     86.0089%         12641       2634         6845

2002         4393306  179177     50357       28.1046%         34065       2683         88475

2003         4416168  181655     34336       18.9018%         40542       2175         97798

2004         4303744  150790     25338       16.8035%         36930       5340         80818

2005         4360184  127461     16170       12.6862%         33342       1681         73647

2006         4382407  95111       12729       13.3833%         22486       1405         55325

2007         4682737  88292       10436       11.8199%         21547       2013         51609

由此，我们可以大胆的得出结论，督促程序的功能在不断的消解和异化，日渐式微，和立法初衷出现了错位！

二、我国督促程序运行中存在的问题

我国督促程序面临的种种困境是由多种深层次的原因造成的，既有制度之惑即程序设置多有漏洞，也有外部环境之惑即社会信用体系尚未建立。下面就其中的几个方面进行分析，以揭开造成困境的神秘面纱。

1、对督促程序案件立案分流引导不足

我国新修改的《民事诉讼法》第一百三十三条第一款规定，法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（一）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序。依该条的规定，当事人向法院提交起诉状，希望通过诉讼程序解决纠纷，保护自己的合法权益，而法院受理案件后认为当事人之间没有争议，将案件转入督促程序。这样的程序转化方式是法院希望通过发挥不同程序的功能，进行案件的分流，然而实际上是对诉讼程序与非讼程序之核心差异的认识缺位。 程序不同，适用于诉讼程序与非讼程序之间的程序法理存在差异。若采取诉讼法理适用于非讼程序，则背离了非讼程序的简捷性和经济性，增加了纠纷解决的诉讼成本；若采取非讼法理适用于诉讼程序，则不能保障各方当事人享有诉讼权利，其后果很可能导致当事人不能维护其合法权益。当事人提交起诉状，使其达到启动诉讼程序的证明标准，其付出的代价远胜于其向法院申请支付令所付出的代价。而依规定而言经过程序转化当事人仅仅启动的是督促程序，作为非讼程序的督促程序并不需要当事人提供如此高的证明标准，一方面浪费了当事人投入的人力和物力，另一方面也违背了督促程序简捷、经济的性质和特点。综上，该条规定不能维护当事人的合法权益，也不能实现其程序分流的目的。

2、支付令申请两次审查不合理

我国对支付令的申请分为两个阶段，第一阶段为债权人提出申请至法院受理，期限为五天；第二阶段为法院受理后自发出支付令，期限为十五天。法院对支付令申请受理审查这一程序设置在一定程度上受到了普通程序立案审查设置的影响。由于普通程序的复杂性，需要充裕的审查时间，而督促程序作为非讼程序，其适用对象为权利义务关系明确的债权债务纠纷，申请书的内容相对起诉状而言简单、明了的多，给予受理审查五天的时间，显然与督促程序简单便捷经济的立法目的相不符。既然审查的内容是相同的，立法人为地割裂和区分了法院审查的两个阶段，这也就造成对支付令审查方式的理解不一。

督促程序作为非讼程序，两次审查的程序设置，不符合非讼程序的法理。由于非讼程序所要解决的问题比较单纯，案情明确，问题集中，其证明活动及负担大为减少，这决定了证明责任及证明标准必须采用与通常诉讼程序不同的规则。 若采取诉讼法理解决非讼案件，则背离了非讼案件的性质和特点，从某种意义上而言更是增加了非讼案件的解决成本。 特别是根据我国最高法院《关于适用督促程序若干问题的规定》的规定，法院受理申请后，经审查申请不成立的，应当在十五日内裁定驳回申请，该裁定不得上诉。从诉讼公正与诉讼效率的角度进行分析，审查债权人支付令申请需要花费二十天的时间，就督促程序简易、快捷的特点而言时间过长，无效率可言；而在申请人等待多时之后得到的是一份不能上诉的驳回申请裁定，这无疑缺少程序保障，无公正可言。

3、督促程序中保全的缺失

根据最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》第5条第4项的规定，对设有担保的债务案件主债务人发出的支付令，对担保人没有拘束力。债权人就担保关系单独提起诉讼的，支付令自行失效。换言之，支付令与诉前保全措施不能同时使用。这样的程序设置使督促程序在程序运行上十分简略、效率较高，但在审判实践中，大量存在债务人利用支付令送达后的15日的履行期，抽逃资金、隐匿财产的情况，使该程序不能实现保护债权人合法权益的目的。就督促程序本身而言只能保证其自身诉讼运行符合简捷、经济的特点，并不能保证债权人合法债权这一诉讼目的的实现，也不能排除债务人恶意转移、处分财产，以达到执行不能的目的。如果只是因为督促程序不能采用保全措施，严重影响了债权人诉讼目的的实现，那么就会出现督促程序仅有程序上的简便，而没有实现债权人保护自身合法权益的诉讼目的。这样的结果只能是督促程序仅仅在诉讼过程体现了经济合理性，没有满足诉讼结果的合目的性，如此的诉讼效率是残缺的、无意义的。既然这样的程序运行没有诉讼效率可言，那么民事诉讼的公正价值也无从谈起，自然也与督促程序的立法本意大相径庭。

4、对错误支付令的救济途径欠缺

根据最高人民法院《关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理给山东省高级人民法院的复函》规定："债务人未在法定期间提出书面异议，支付令即发生法律效力，债务人不得申请再审；超过法定期间债务人提出的异议，不影响支付令的效力。"另外，2000年最高法院《关于适用督促程序若干规定》的规定，法院院长对本院已发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请。可以发现该规定的内容笼统，缺乏程序设置的严谨，其对错误支付令的具体审查程序、审查期限、审查部门以及撤销后给案外人造成损害的赔偿问题都没有作出明确规定。

此外我国督促程序现阶段在司法实践中适用率如此之低，与外部的社会环境和司法环境存在的障碍也不无关系。譬如说民事诉讼当事人的程序保障不足、督促程序做为舶来品，法律应用的土壤和氛围不够以及社会诚信出现缺位等等。

三、我国督促程序的完善

1、督促程序进行案件分流的理性认识

《民事诉讼法》修改后在开庭前准备程序中引入了督促程序是针对实践中存在的督促程序运用不足甚至在有些地方被搁置的问题，也是希望调动民事诉讼体系内各个程序发挥其应有的作用，进而科学配置司法资源，提高诉讼效率。从法院的角度出发，希望通过适用督促程序能够分流那些债权债务关系明确的案件，对司法资源能够合理配置。从当事人角度出发，选择程序简捷、成本低廉的督促程序能够更加及时的维护自身的合法权益。两者的目标并不矛盾，关键在于要充分认识到只有强化当事人的诉讼主体地位，充分保障当事人的程序选择权，吸引更多的当事人选择督促程序才能实现司法资源的合理配置。民事诉讼制度虽然在审理、判决到执行中都有国家公权力的介入，但归根到底其是为解决私权纠纷而设立的程序制度，当事人是利用这一程序的主体，所以在设计和运作程序时就要重视当事人的程序主体地位以及满足其对程序的合理需求。

法院只有保障当事人的诉讼主体地位以及程序选择权，同时法院在合适的诉讼阶段对当事人的程序选择进行理性引导，才能保障当事人的合法权益进而实现案件分流、合理配置司法资源的目标。

2、完善支付令的申请审查程序

在我国，债权人对支付令的申请事实上要经历两次法院的审查，这种设置是不合理的。同时，支付令申请书的内容相对起诉状而言简单、明了的多，接受申请的法官完全有能力在受理当时给出明确的受理意见，立法人为地割裂和区分了法院审查的两个阶段，造成了对支付令审查方式的理解不一。由此，笔者认为完全没有必要设置五日的受理期限，支付令受理审查环节可以删除。

另外，十五日的审查期限对于支付令的申请来说相对过长。从督促程序立法目的和自身程序特点而言，支付令申请书仅需要形式审查即可，过长的审查时间反而会增加当事人的机会成本以及程序运行中不必要的司法资源的浪费。另外一方面，过长的审查期限加上实践中法院的人为拖延，使诉讼中的期限成为不确定。案件久拖不决，督促程序较之诉讼程序的优越性就难以体现。 从督促程序的发展完善而言，缩短支付令申请书的审查时间也是大势所趋。

3、在督促程序中增设保全措施

督促程序申请发支付令与申请仲裁从本质上来说都是当事人向法院请求给予司法保护以维护自己合法权益的权利，与提起诉讼具有相同的效力。由此，可以借鉴我国台湾地区的立法，将诉前保全的适用范围在目前的基础上进一步扩大，在法条中分别列举出包括如申请仲裁与依督促程序申请支付令在内的与提起诉讼具有同一效力的几个事项，以便更好地缓解"执行难"的问题，更好地完善督促程序，增强督促程序对债权人的吸引力。

具体而言，督促程序债权人在向法院申请支付令时提交其申请诉前保全的证明材料以及提供相应的担保，并同意在债务人提出异议后转入诉讼程序进行审理。若法院裁定采取保全措施，那么在向债务人发出支付令的同时开始执行保全措施。债务人向法院提出合法异议，督促程序终结，债权人同意转入诉讼程序的，债权人的支付令申请就视为向法院起诉。如此，督促程序与诉前保全能够同时适用，这样一方面能够发挥诉前保全的功能，较为有效的防止债务人恶意转移、处分财产，为今后的顺利执行打下了良好的基础；另一方面，完善督促程序，不仅在其程序过程体现了简便、经济，也满足了债权人及时维护其合法权益的目的。

4、增设督促程序的救济程序

督促程序在司法实践中适用和运行，必然会产生错误支付令，这可能是申请人隐瞒争议事实申请支付令而被申请人由于种种原因未能及时处分行使应有的异议权，也有可能是债权人与债务人恶意串通虚构债权，通过督促程序实现债务人财产的权属的"合法"转移从而到达隐匿财产、损害第三人的合法利益，或者可能是法院的适用错误。特别是在当事人故意串通，对结果都不持异议的情况下，想要通过目前在最高法院的司法解释及相关批复中规定的救济途径，即法院院长发现本院已生效支付令确有错误这一方式获得救济的难度是非常大的。错误支付令得不到及时救济不但损害了当事人以及案外人的利益，也严重损害了司法公信力，所以，对督促程序适用错误提供司法救济是十分必要的。

生效支付令具有既判力是督促程序能够适用再审程序进行救济的前提。既判力原则上只作用与对立的当事人之间，而不能扩及于未参加诉讼的第三人。但是，基于特定的原因及价值考虑，在某些特殊的情形下将当事人之间判决的既判力扩及于与案件存在一定利害关系的第三人也是必要和可行的。绝大部分既判力扩张情形是为了纠纷一次性解决和矛盾判决的避免为主要目的。 所以，在赋予申请人、被申请人提出再审的权利，同时，针对督促程序双方当事人故意串通虚构债权的具体情形，应当赋予案外第三人以督促程序适用错误为由申请再审的权利。