基层法院建立完善廉政风险防控运行机制的调研报告
作者：纪检组课题组 发布时间：2014-06-26 浏览次数：1496
引言：党的十八大报告指出：“推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行”。与之相呼应，今年中纪委十八届二次全会上，习近平总书记提出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”制度控权已成为当前反腐倡廉的重中之重。近年来，人民法院为推进司法公正，从理论和实践上对开展党风廉政建设工作做了大量探索。
一、基层法院审判执行权运行中的廉政风险分析
在社会加速转型的现实环境中，基层法院不仅面临案多人少的突出矛盾，法官办案还要应对来自各方面的压力和诱惑，基层法院针对审判执行权力运行过程强化廉政风险防控机制建设的需求更加迫切。加强审判执行权力运行过程的廉政风险防控，必须正确认识以审判为核心的廉政建设规律，深入把握法院反腐倡廉的重点环节。通过调研，我们认为当前基层法院在审判执行权力运行中主要面临三重廉政风险 ：
（一）法官队伍思想道德建设面临的廉政风险。法官思想道德建设的廉政风险是指由于理想信念缺失，价值观混乱和脱离群众引起的廉政意识薄弱、宗旨观念淡化以及贪图享乐等负面思想情况。
1.法律信仰出现偏差，廉政思想防线缺失。受复杂的国际国内环境，多元化文化的相互渗透等外部因素的影响，少数法官对为什么要走中国特色的社会主义司法道路缺少基本的认知，出现法律信仰迷茫。甚至对“为大局服务，为人民司法”的法院工作主题表现出冷漠和排斥的情绪。法律信仰的偏差，容易导致廉政主体缺失廉洁自律的思想基础。
2.部分年轻法官价值观走进误区，滋生拜金和享乐风气。当下，我国社会正处于加速转型期，人们的思想充斥了大量信息和多元价值观的竞争和冲突，年轻法官思想行为的选择性、多变性、独立性、差异性显著增强。少数年轻法官的价值观出现了误区，将自我价值的实现定位于追求经济利益的最大化上，滋生了拜金主义、享乐主义和个人主义等不良风气，增加了权力寻租的风险。
3.部分法官心理健康欠佳，滋生利益补偿诉求。基层法官面临案多人少的繁重压力，面对阳光工资后，经济收入长期未能增长，与律师等法律从业人员相比，经济待遇差距过大，引起心理失衡，进而滋生利益补偿诉求。
（二）外部环境诱发权力寻租的廉政风险。在社会加快转型的过程中，各类纠纷主体之间的利益搏弈，需要通过法院审判执行权定局。而各种利益主体出于自身目的，千方百计利诱、拉拢法官谋求于己有利的裁判结果，司法权运行过程中处处面临外部环境作用下的廉政风险。
1.当事人或代理人的请托攻势猛烈。其中，既有诉讼当事人争相给予办案法官好处的情形，也有律师或其他诉讼代理人利诱、拉拢的情况，且后者的比例明显高于前者。
2.权力寻租干预司法。有的案件当事人或代理人不直接或当面向承办法官利诱。而是通过对法官或其上级有影响力的党政官员施加压力实现其目的。
（三）司法权运行中面临的廉政风险。人民法院的主要职能是依法独立行使审判权，司法腐败行为主要发生在案件的审判执行过程中，因此司法权运行的各个环节都可能面临廉政风险。
1.立案阶段的廉政风险。立案审查是审判程序的启动枢纽。其权力事项为立案、分案、财产保全三大类，廉政风险点12 个，其中立案排期、计收诉讼费（保全费）、财产保全审批、采取保全措施、分案等一级廉政风险点5个；回避、告知和送达等二级廉政风险点3个；诉讼引导、立案审核、案件信息登记和移送等三级廉政风险点4个。廉政风险的关键节点有：不严格审查诉讼代理人资格；为案件当事人介绍律师；对应保全的财产不予保全，或者超范围保全，以及与案件无关的财产采取保全等。
2.审判阶段 的廉政风险。案件审理阶段是法官行使审判权的核心环节。其权力事项分为：事实调查、证据采信、合议评议、裁定判决、质效评查五大类。廉政风险点23个。其中关键节点有：(1)明知应当回避的案件故意不回避；（2）在开庭中发生违反庭审纪律的行为；(3)在审判过程中故意拖延办案、超审限办案；(4)私自接触或以后会见案件当事人或代理人（律师）； (5)接受案件当事人及相关人员的吃请或收受礼金；（6）接受案件当事人或代理人（律师）支付的娱乐、旅游等活动；(7)外出办案时违反“禁止三同”等廉政规定；(8)泄露审判秘密等。
3.执行阶段的廉政风险。案件执行是司法权运行的终端，其权力事项有执行措施使用、执行费用收取、执行款物管理、执行款物发放四大类，廉政风险点16个。关键节点有：（1）故意拖延执行，贻误执行时机。导致被执行人藏匿、转移财产；（2）泄露执行秘密，给被执行人通风报信，致使案件无法执行；（3）在委托评估、拍卖、鉴定过程中与鉴定或中介机构发生利益上的不正当关系；（4）不按标准费用收取，随意性大；（5）未指定专人对执行款物进行管理，管理混乱；（6）执行款物的发放随意性大，手续不完善。
4.司法辅助环节的廉政风险。司法权力运行的辅助环节包括委托司法鉴定、司法警务保障等方面。（1）对外委托司法鉴定事务的廉政风险。如提供虚假鉴定材料、为利用职务之便为一方当事人向受委托鉴定部门说情打招呼，在委托拍卖涉案财物过程中为他人谋取不正当利益等；（2）司法警务保障工作的廉政风险。主要集中在刑事审判警务保障活动的各个环节中，如接受被告人家属的请托等，从而给刑事审判活动带来不安全因素，或者严重妨害和影响案件的公正审理。
二、加强廉政风险防控的具体对策及建议
司法权力运行过程中的廉政风险受廉政主体的思想道德及外部环境、执法特点等多种因素的作用和影响，为此，廉政风险防控措施必须多管齐下，综合施治。
（一）加强廉洁自律教育，筑牢拒腐防变的思想堤坝。廉洁自律教育要以增强廉政风险主体的廉政自觉为主线，根据廉政主体的职务、岗位、年龄等特点，突出分层施教、因岗施教和因人施教。把风险防范和风险管理有机结合起来，变教育为防范，变防范为管理，为廉政风险防范机制的建立和运行牢固基础。
1.突出抓好领导干部的廉政教育。以院长、庭长为重点教育对象，着力增强其履行“一岗双责”的廉政自觉。院、庭长切实负责抓好分管权限、部门的廉政建设，起好表率作用，教育、引导、监督干警廉洁自律，公正司法，遵守“五个严禁”等规定，发现苗头及时提醒警示和纠正处理，避免违法违纪事件的发生。
2.围绕“用权”开展岗位廉政教育。突出抓好“权力观”教育，引导教育对象强化“权力来自人民给予，权力应为人民服务”的观念，从思想上真正明确“应该做什么，不准做什么，违反了要怎么样。”同时，应针对审判执行部门的权力特点和岗位廉政风险的具体情况各有侧重。对执行、民商事审判等风险较高的部门加大教育力度，强化抵御风险的能力。
3.因人而异分类施教。开展廉政教育要紧贴实际，通过对法官队伍构成的分析采取相应的教育手段、教育方法。对部门领导和审判人员等要高度关注其思想动向，开展经常性谈心教育。对年轻和新进法官，要采取新老结对的方法，进行传帮带教育。同时要引入心理辅导机制，建立相应的心理问题预防机制，疏导机制，促进法官心理健康。
（二）净化权力运行环境，防范腐败侵蚀。要以提升司法公信为目标，以畅通外部监督渠道，引导当事人理性诉讼为基本着力点，努力化解外部环境引发的司法廉政风险。
1.深化司法公开。探索“两个转变”深化司法公开。通过由法院主导司法公开向当事人主导、法院引导司法公开转变；由强调法院内部协调配合到构建阳光、民主、公正的合力纠纷解决模式转变。以提高当事人的权利能力强化对司法权力的制约。通过立案、庭审、执行和司法鉴定、拍卖以及裁判文书上网等各个环节的公开，提高司法透明度，增强司法公信，实现司法廉洁。
2．规范与律师的关系。最高人民法院出台的《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》，对法官与律师关系有明确的定位，但对违反规定怎么处理没有明确，不便于具体操作。基层法院可根据实际情况制定具体的细则，对违反规定的情况给予警告、记过、记大过等处分。同时，对有与法官“权案交易”的律师，基层法院可将其列入“黑名单”，其代理的案件需进行重点监控。情节严重者，可建议有关部门根据规定对其处理。
3.拓宽监督渠道。在加强基层法院纪检监察部门专门监督的同时，充分发挥人大、政协的监督，检察院的监督，群众信访的监督，人民陪审员参与案件审理的监督，新闻媒体的舆论监督以及法律职业共同体的监督。并根据网络时代的特点，加强与网络民意及微博等新媒体的互动，引导社会公众的监督。
（三）加强审判执行权力运行过程的风险防范。加强司法权运行过程的廉政风险防范，必须遵循审判执行工作的基本规律，坚持与审判管理结合,与司法改革结合,将廉政风险防控机制建设融入到办案流程之中。
1.强化合议制度的作用。合议制是审判工作的基础性制度，也是加强审判权力制约的核心环节。但在实践中，由于合议庭成员之间的责任不明确，致使合议制的监督制约功能虚化。需要通过审判机制的改革，强化合议庭各成员的责任，要求承办人之外的合议庭其他成员对事实认定和法律适用发表独立意见。若发生错案，应依据各成员意见的情况区分责任。
2.规范自由裁量权的行使。审判中抽象的法律规定需要通过具体案件的定案过程实现。由于法律规定具有原则性、幅度性，法官行使自由裁量权即成为司法裁判的基本行为。但也增加了廉政风险。为此，需要通过规范自由裁量权加以防控。具体防控措施：（1）加强裁判文书的辩法析理。裁判文书载明的从案件事实到裁判结果的过程和理由必须清晰明确，做到证据引用客观全面，法律事实表述充分翔实，裁判理由和结果的论述于法有据。（2）实行同案同判。“同样的案件按照统一的标准处理”是体现公平正义的最基本要求。也是看得见的正义。实现同案同判，应做到“三个统一”，统一法律适用，统一自由裁量，统一裁判尺度。（3）加强案例指导。对具有典型性和示范性的案例组织学习和推广，作为同类型案件的处理依据。
3.推行“集控式”执行管理机制。案件执行是司法廉政风险的高发、易发阶段。“集控式”执行管理机制，是加强案件执行流程管理，建立“主执法官负责”、“重大节点归口管理”的流程管理模式，有效防控廉政风险。（1）公开执行流程。通过公开执行措施，公开选定评估、拍卖机构，公开案件执行进展情况，建立执行告知制度和执行听证制度，增强案件执行的透明度；（2）加强执行节点监管，建立落实案件随机排期，专人登记执行立案和排期，防止不依程序随意中止执行、终结执行；（3）抓好执行财产集中调查，当事人就查封、扣押等措施提出异议的，由裁决组公开听证；（4）执行终结后，杜绝承办人员私自保管代管款。（5）对重大重点执行环节，由合议庭、执行长联席会议、庭长和分管院长层层把关，防止执行阶段的廉政风险。
4.规范委托鉴定、拍卖工作。对外委托鉴定、拍卖工作是十分重要的司法辅助工作。也是廉政风险强度高的岗位，要在审判、执行工作与对外委托鉴定、拍卖之间建立起“隔离带”、“防火墙”，必须理顺与司法鉴定机构、拍卖机构的关系。实行协商选择鉴定拍卖机构和委托公告制度。采取公开摇号随机选择鉴定拍卖机构，并保证当事人享有申请回避的权利；公开鉴定、评估、拍卖的具体时间，保证当事人解鉴定过程。
三、建立落实廉政风险防控机制运行的长效保障值制度
建立落实防控廉政风险的长效运行机制，是积极预防、有效预防的关键。
（一）加强问责管理，确保机制运行。明确廉政风险各节点的责任人，强化其“守土有责”意识。把“问责”作为“防”和“控”的重要手段。（1）抓好事前明责。科学制定符合基层法院廉政建设需要的问责制度，让责任人增强履职尽责的动力；（2）抓好事中尽责。将履行廉政风险防控责任的情况纳入院、庭领导和职能部门的目标管理考核中，进行专项考评；（3）抓好事后追责。对不履行或不正确履行防控职责的责任人以及发生违法违纪案件的，严格责任追究。
（二）实施流程管理，提高机制效率。实施廉政风险防控工作，要以年度为一个工作周期，通过计划、执行、考核、修正四个环节的循环管理机制增强防控效能。在此基础上，建立“前期预防，中期监控，后期处置”三道防线。前期针对廉政风险采取预防性措施，中期针对廉政风险进行动态监控，后期针对违纪违法倾向性问题和苗头实施惩戒性措施。形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制，推进惩防体系建设，从源头上预防腐败问题的发生。
（三）强化科技监督，促进机制创新。创新“科技+监督”方式，把网络等现代科技手段运用到基层法院纪检监察实践中，实现监督授权多元化、监督方式网络化、监督过程立体化。积极构建法院纪检监察与网络民意互动的阳光操作平台，对网民疑问及时关注，对群众举报及时受理，对处理结果及时反馈，真正落实公开公平公正。
基层法院审判执行权力运行过程中的廉政风险防控机制建设是一项艰巨复杂的系统工程，需要在实践中不断探索和总结规律。今后，我们将继续贯彻上级法院关于反腐倡廉的工作部署，进一步创新思路，增强能力，推动法院党风廉政建设的深入开展。
