南通一镇政府因随意允诺后没有兑现被一家房产公司告上法庭，7月25日，虽然这家公司向法院提出撤诉申请，但此案属新类型行政诉讼案件，且影响较大，镇政府的行政允诺是否有效？今后如何规范行政允诺？值得商?_！

2004年1月14日，最高人民法院法发（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》已将行政允诺看作行政行为的一种，规定了具体的行政诉讼案由。行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为。行政允诺作为行政机关的一种具体行政行为，必须具有法律的明确规定或授权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第1款第（二）项规定，乡、镇人民政府具有管理本行政区域内的财政等权利，但在行使其职权的同时，不得违反其它法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国税收征收管理法》第3条第2款也明确规定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征、以及减税、免税、退税、补税和其它同税收法律、行政法规相抵触的决定。从该市审计局出具的审计报告中可以看出，镇政府对在镇新办的企业按增值税、营业税及所得税的一定比例发放扶持资金，实质上是税收的先征后返，这种允诺行为不符合《中华人民共和国税收征收管理法》和《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》的规定，应予纠正。显然，该镇政府在法律、法规没有明确规定和授权的情况下，作出了以房产公司所缴税额的一定比例作为财政扶持，超越了其行政职能，因而不具有合法性。在目前经济形势下，房地产开发企业处于暴利状态，营业的利润很高，从房产公司提供的前两年纳税凭证可以证明，无需财政扶持。此协议明显违反法律、行政法规的强制性规定，是无效合同。房产公司以这一不合法的行政允诺要求镇政府履行允诺，明显不妥，法理不通。

行政允诺行为在实践中常见的主要有：允诺引资奖励、允诺举报奖励、允诺国家工作人员辞职奖励等。其具有如下特点：1、行为主体的行政属性。行政允诺行为的作出者为政府或其职能部门。2、行为目的的行政性或公益性。行政允诺的目的是为了实现行政职能，一般具有社会公益目的。3、行为的单方性。行政允诺行为是一种单方的行政行为，是自己做出的一种单方承诺，它类似于悬赏合同中的“悬赏”行为。4、行为的奖励性。行政允诺行为大多含有奖励内容。为实现行政目的或社会公益，只有允诺给予不特定的相对人以一定的奖励，才能使不特定的相对人踊跃作为，才能真正实现行政目的或最大化地实现社会公益。5、行为效力的非强制性。行政主体作出允诺，它实际上发出的是一种邀请，请求不特定相对人为一定行为，并允诺给予相应的“对价”。行政主体作出允诺，并不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为，它对这种行为持一种肯定和鼓励的态度，并承诺对于有这种行为的人给予奖励。6、行为内容和程序上的自由裁量性。现行行政主体是否作出行政允诺行为以及作出怎样的行政允诺，并无法律上的明确规定，均属于行政主体自由裁量的范围。当然这也是引致诉讼及立法中应加以规范的地方。7、行为发生的临时性或应急性。行为的发生往往基于某一临时或特定事项，为实现某种行政目的的需要。如为破获某一案件，地方政府或其职能部门规定对于提供案件线索或抓获犯罪人的给予一定的奖励，便带有明显的应急性质。政府或其职能部门在制定规范性文件时，一般也会限定其文件的有效期限。如政府引资奖励，一般会规定在某个时段的引资才会给予奖励。8、行为相对人的不特定性。行政允诺行为一般不会向特定的少数人作出，它面对的相对人是不特定的多数人，这些人隐含在社会公众中间。当然这并不排除行政主体可以限制某些人即使做出某种行为也不属于行政允诺奖励的对象。9、相对人实施特定行为的非法定义务性及非法责性。即相对人在有条件的情况下可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。

对行政允诺这一新近引起重视的行政行为合理性的审查，笔者认为，首先，要审查其是否违背法律、法规的强制性规定，是否与国家政策相符合。如果其违背法律的强制性规定，或者其与国家政策相悖，那么在这种情况下，就应当认定其行政允诺行为违法。随之产生的问题就是国家赔偿问题。国家赔偿的范围，笔者认为应包括当事人为履行行政允诺设定的义务所支出的合理费用，应当以弥补相对人的损失为原则。其次，要审查其奖励数额是否过分高昂。因为这笔费用毕竟是由国家或地方财政支出，政府或其职能部门并不能无原则地乱“许愿”，以过分浪费国家或地方财政，不兑现的话，容易引发恶意诉讼。在行政奖励数额过分高昂的情况下，法院可以有限度地予以变更，变更的幅度既要考虑政府诚信，又要使其在一个合理的相对人可以接受的范围内。在行政奖励数额不是过分高昂的情况下，即使稍高，一般也以不变更为宜。

由于行政允诺行为一般在某一阶段，根据某种具体的情况作出，并且其还有临时性或应急性的特点，因此，对其进行规范较难。但随着行政允诺行为及行政允诺纠纷的增多，笔者认为，对其立法规范十分必要，也是解决问题的最终渠道。如现在对于悬赏提供案件线索，某些地方就已形成了一些惯例及经验。在总结经验的基础上，可制定相关地方性法规。或者，通过权力机构对行政允诺的随意性进行限制。这里所说的权力机构不是党委，也不是政府，而是指真正的权力机构－－人大或其常委会，由其对相关承诺形成决议。由于行政允诺具有应急性的特点，行政主体往往自主或在请示党委或相关领导后即自行做出决定，而几乎没考虑到权力机构的存在。当然，这也是一种惯例。但笔者认为，随着法制的健全和人大制度的完善，由人大或其常委会对某一行政允诺事项是否应该做出、对相对人的奖励应奖励到何种幅度作出规范，是应当也是完全可行的。这样，不仅遏制了政府或其职能部门急功近利的乱允诺，而且也有效地解决了失信于民的问题，有助于推进构建和谐社会进程。