2003年3月1日起《农村土地承包法》施行,2007年10月1日起《物权法》施行，国家用法律的形式对农村土地承包涉及的关系到国计民生的重要问题做出了规定,对于稳定党和国家在农村的土地承包政策，开展新农村建设，保障农民合法权益起到了重要作用。从历史角度，作为新生事物的农村承包经营权，在其发展过程中不可避免会存在一些问题，有待理论和实践加以进一步完善。现结合2005年以来贾汪法院的民事、行政承包经营案件特点做简要探讨，以更好地完善农村承包经营工作，切实减少和防范承包经营纠纷。

一、2005年来审结农村承包经营案件情况

2005年以来，贾汪法院受理农村承包经营方面案件28件，其中农村承包经营案件24件，农村承包经营方面的行政争议案件4件，其中涉及土地争议的行政案件2件，涉及镇政府处理土地决定不服提起的行政诉讼2件。当前农村承包经营案件住要有以下特点：一是案件总体数量较少，承包经营权行政诉讼案件相对较少。平均每年起诉到贾汪法院关于农村承包经营权方面的案件在9余件左右，而属于承包经营纠纷的民事案件平均每年今8件左右。2005、2006、2007年1?6月份审理的承包经营民事案件分别为10件、8件、6件（2005年有一件案件撤诉），此类案件占全部承包经营案件的85.7%，且总体上呈下降趋势。行政诉讼分别为不服线土地、政府等主管部门对土地权属及对镇政府行政裁决存在异议两个大类，其中涉及土地主管的行政诉讼2件，其他2件属不服镇政府处理决定土地行政裁决。事实上进入法院诉讼环节的承包经营争议主要是民事诉讼案件。二是农村承包权案件情况复杂，社会影响面广，处理难度大。进入法院诉讼的承包经营案件，都曾经在区政府主管部门、镇政府主持下进行过行政调节或者行政处理，有的案件甚至多次反复做过工作，当事人仍表示不服才起诉至法院的，案件普遍较为复杂。行政诉讼案件较少，且此类案件的个案处理往往具有一定的代表性，牵一发而动全身，影响面极广。如贾汪镇村民吕某状告贾汪镇政府违法要求撤消错误发放承包证案，该案基本情况情况就是吕本人离开农村后，卖了农村的房子，并把其承包的转抱给了第三人，后镇政府把承包证填为了第三人，吕对此不服，此类情况在农村就有一定的代表性，属于农村第二轮承包时程序违法，将原承包人的承包土地违反法定程序确认给了第三人的情况。审判实务中还发现，农村还存在第一轮承包后双方协议互换承包土地，其后没有更换承包土地使用权证等情况，这些情况给法院在认定和适用上带来很大的工作，难度。三是农村承包经营期限较长，极易受外界条件的变化，因经营风险及约定不明容易引起纠纷。近三年贾汪法院处理因转包引起的承包经营案件4件。如李某某状告江庄镇政府、江庄镇江庄村及该村三组赔偿纠纷一案，其起诉理由为上述三单位没有帮助其提供得到购买树苗的贷款，致使其承包目的没有能实现，遂起纠纷，法院查明事实后依法驳回了其诉讼请求。大吴镇段庄村一组渔塘承包款纠纷与此类似，贾汪区一投资者拟建农家乐，与该组签下承包渔塘合同后一直效益不佳，就企图赖帐不给承包款。四是经济利益的刺激直接导致村民关心承包经营权益问题。贾汪区属城乡结合区，外出打工人员多，大多数农民并不直接关心承包土地权问题，辖区土地转包现象客观存在。近年来，因辖区新区建设，如修洪福公路，开发区公路等原因，时常有农村承包土地，山林被征用、占用等情况，过去并不直接产生经济效益的承包土地，在有直接效益的情况下便很现实地受到了当地农民的关心了。当出现填报承包权属证的四至界畔模糊不清等情形时，相邻土地、林权使用人间就容易产生行政争议甚至提起诉讼。近三年贾汪法院审理此类案件占土地承包经营权总数的40??。五是因农村小城镇建设、招商项目占地等镇政府办理征占地的手续不规范，以及农村乡村公路等公益建设调剂土地等历史原因，因补偿不到位引发争议。此类案件并不直接表现为承包权纠纷，当事人本身对承包权并无反对，在过去实行农业费时，采取集体间进行税费调剂平衡，目前取消农业税后就会出现一些新的问题，可是导致补偿无法到位。现在对农民负担属于村、组重大事项，必须有村民委员会决议，一旦没有得到村委会合法批准，极易引发纷争。另外，在发展小城镇建设，招商项目占地等地方政府也存在先占后征、多占少征等不规范现象，容易引起农民以其承包权受到侵犯为由的民事诉讼。如贾汪镇村民许某某状告东方热电厂违法占地案，就属于此种情况，法院对针政府处理公益事业过程中，想办好事却不能按照程序审批的做法只能确认为违法，判决依法给予当事人合理的经济补偿了结诉讼。

二、产生农村承包经营权纠纷的原因分析

目前，全党上下重视农村、农业和农民问题的基本格局已经形成，并构建了较为完整的法律政策保障体系。产生农村土地承包经营权纠纷的主要原因在于落实、执行法律政策方面出现了偏差，其中既有基层政权及其职能部门工作责任心不强、政府职能受利益驱动等方面的原因，同时还与现行承包经营体制设置的固有缺陷有关：一是设权时没有或者很少留机动地，使集体经济组织缺乏应有的调配能力。在土地承包时，许多地方把土地全部承包完或者只留少量的机动地，为了稳定土地承包制，当时制定的“生不添，死不收”、“生等死，进等出”等集体政策，群众是赞成的。几年来，由于人口增多，出现了不少三口人或四口人吃一份承包地的状况。由于生的多，死的少，进的多，出的少，许多农户排了好几年轮次还分不到承包地，甚至有的排到了30年以后去了。这种情况如果不加以改变，可能滋生农村的一些心得社会问题。二是承包经营权的法定内容宣传粒度不够，《民法通则》对承包经营权做了原则的规定。《物权法》专章规定了土地承包经营权问题，对那些人可以成为主体、主体双方的权利义务等予以了明确规定，但物权法才实施不久，有待于广泛宣传与实践，以维护农村承包经营权的稳定。三是主体双方法律地位的不平等。承包法律关系不是真正的民事法律关系，带有行政或者准行政的性质。

三预防和减少农村土地承包经营权纠纷的几点思考

农村城镇化进程的加快，农村富余劳动力向趁镇、区转移是大趋势，这种形势的变化必然对承包经营产生心得冲击。法律、政策应当适应形势的需要作出相应的修改和完善，以更好地促进农村经济社会的协调发展和农村和谐社会的建设。

（一），认真落实党的农村政策，妥善作好农村承包经营的落实工作。继续稳定现行农村承包经营政策，保持稳定性和连续性。一是即使完善农村承包经营相关手续。针对承包期内土地承包经营权人全家迁入小城镇落户和全家迁入市区，享有城市居民社会保障待遇等新情况，依法进行土地承包经营权流转。同时，对在第二轮承包中存在的问题，特别是登记有误、四至不清以及对承包地使用权有争议的及时清理、核查，调处解决，以预防和减少承包经营权纠纷，建立稳定农村承包经营的长效机制。二是重视承包经营权证的登记变更工作，严格执行<<农村土地承包法>>规定，认真落实土地承包经营权证和林权证等证书的发放和登记造册工作。土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向区级人民政府申请登记。三是落实承包经营优先权及其行使，认真落实<<农村土地承包法>>关于同等条件下，本集体组织震源享有优先承包权的规定。四是农村土地承包权流转必须严格依法加以限制。对家庭土地承包经营权的流转，不得改变土地的农业用途，不得用于非农建设。

（二），落实加大对承包权利保护粒度的理发宗旨。《农村土地承包法》地53条赋予承包人的侵权行为请求权。已经出台的《物权法》赋予承包人以物权请求权。在司法实践中，法律将指引司法机关运用物权法和债权法理论给承包人以更加完善的保护。承包人可基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权责任请求权或者不当得利请求权，权利保护的渠道明显拓宽了。基于物权行使物权请求权比单纯基于债权行使债权请求权寻求权利保护，对于承包人来说，保护机制在法律上得到了优化配置。因为物权请求权和债权请求权在目的、功能、成立要件、保护期限和效力方面，有明显区别。当物权的权利遭受侵害以后，物权人应当首先行使物权请求权，只有当物权请求权在不足以保护时，才能行使侵权请求权。

（三），加强对承包经营权人权益的司法保护力度。一是依法保护当事人行使诉权。凡是起诉到法院要求保护承包经营合法权益的案件，只要符合立案条件的，对三农案件应做到优先立案。优先受理，对符合司法救助条件的，案件受理费应依法缓、减、免，保证有理的群众能够打得起官司。二是妥善把握审理节奏，维护社会稳定。切实加强对承包经营权相关情况的调研，密切做好和政府有关部门的配合、沟通，保证案件处理的社会效果和法律效果的有机统一。搞好诉讼风险告知和提示，帮助经营权当事人正确理解证据规则，充分运用诉讼程序规则以及强制措施维护承包经营人的合法权益。三是即使兑现生效判决，维护法律的权威性。千方百计为当事人利益着想，一发用足用活执行强制措施，尽力为当事人查找财产线索，保证生效判决得以实现，维护法院判决的权威性，维护法律尊严。