随着社会经济的快速发展，城市化建设在不断加快，越来越多的农村土地被征用，而随之而来的征地款处分问题、嫁城女或入赘婿及其所生子女的权利享有问题、城市化农村村民的生活保障问题等各类矛盾却纷呈迭出，利益交错碰撞，成为当前城乡结合部农村矛盾的聚集点，继而成为司法界和理论界关注的焦点。如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，三年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是很好的例子。从2005年1月至2007年10月，洪泽法院受理了89件由于征地补偿费纠纷案。其中，从2005年1月至2006年1月止，洪泽法院就审结了19件。2005年，由于上级法院驳回此类案件的审理，遏制该类案件的上升趋势。随着2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布实施，此类纠纷法院作为民事案件受理已不存在争议，即明确了此类案件性质属民事财产纠纷。2006年1月至2007年10月，共审结68件。

一、 目前土地补偿费案件的现状及存在的问题

（一）土地补偿费案件的现状

近年来，随着经济的持续快速发展，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热和房地产热等纷纷兴起，农村(尤其是城乡结合部的农村)的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用。作为不可再生资源的土地，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，失地农民利益受到损害，不满情绪不断上升，对土地征用普遍采取抵制态度，失地农民与政府之间的矛盾日趋尖锐。

（二）征地补偿费案件的基本特点

1、纠纷主体及类型多样性。在我院审结的征地费补偿纠纷中，主要有“农嫁农”、“农嫁居”两种，与之类似，在农村不能享受或不能平等享受村民待遇的还包括入赘女婿、离婚或丧偶的妇女、超生子女、大中专学生等不同人群，其中的情况各有不同，十分复杂，作为纠纷主体的另一方，除了村委会外，许多情况下还涉及村民小组、乡镇集体经济组织。从纠纷类型看，有关涉法案件主要集中在土地征用费分配。目前数量最多、当事人上访不断、困扰政府和法院最突出的是集体土地征用费分配纠纷。

2、纠纷发生的普遍性。洪泽法院审理的土地补偿费案件主要涉及城区及县城边缘的镇村,尤其是朱坝镇、高涧镇及交通条件较好的镇。从案件情况看，虽然有的村委案件多一些，有的较少，但这并不意味着此类纠纷就是局部性的。事实上，目前法院已受理的案件只是冰山一角，大量的纠纷还潜伏在民间，许多当事人还在观望之中。

3、纠纷起因的对抗性。从案件情况表明，大多数纠纷的起因由于“农嫁女”在经济或政治方面的权利不能平等享有村民待遇而引起。“农嫁女”一方根据我国宪法、婚姻法、妇女权益保障法、农村土地承包法等法律的有关规定，认为自己的户口在村里，理所当然与其他村民享有同等的经济、政治权利，以村规民约对其“不分或少分土地征用费”等明显违反了宪法和法律的规定，是对其合法权益的侵犯。其中大部分以 “农嫁非农（含渔民户）的村民，嫁出后因受政策限制，户口没有迁出的，其本人已入户本村的未成年子女可享受安置补助费和两费利息。”及“农嫁农户的村民，嫁出后户口未迁出，并在本村居住生活的，其本人及入户本村的未成年子女可享受安置补助费和两费利息。”等为依据提起诉讼。而纠纷的另一方村委会(或集体经济组织)则认为分配方案是村民大会讨论通过的，是大家的意见，是村民自治权的体现；并称根据农村的习俗，“农嫁女”应从夫居，其有关待遇问题应在落嫁地解决。纠纷各方各执一词，互不相让，在个别村委矛盾相当激烈。

4、判决执行难度不大。法院对受理征地补偿案件最为担心的就是判决生效后的执行问题。从审结的案件来看，土地征用多的乡村，一般都在城郊结合部，村集体经济相对发达，多有财产可供执行，判决生效后一般都可以得到执行。甚至出现判决补发2003年、2004年的土地补偿费、安置补助费及利息生效后经法院强制执行完毕，村民又因新的补偿费、安置费及利息得不到发放而再次起诉的情形。

（三）土地补偿存在的问题

从征地补偿款纠纷案中，我们可以探究到如下问题：

1、征地费用补偿标准不合理。《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6?10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4?6倍，这明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准显然偏低。

2、征地费用分配工作不规范。征地补偿费标准偏低，使本已非常有限的补偿费用成为农民争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地各村依《村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致越级上访或群体上访事件增多。

3、纠纷救济的局限性。从纠纷的救济途径来看，现行法律、法规对“农嫁女”问题没有明确的规定。不少“农嫁女”最初都是找乡、镇人民政府，要求政府纠正村规民约限制或剥夺其权利的规定。但实际情况表明，政府在解决此类问题上的力度有限，态度也比较犹豫。一是依法其对村委会只能指导，无权干预属于村民自治范围内的事项；二是村规民约体现的是大多数人的意志，怕处理不好会引发更多的矛盾，因此，对“农嫁女”问题的处理，行政救济途径目前并不通畅。在镇政府或居委会不予解决或解决不了的情况下，大量纠纷被起诉到法院。

4、判决执行前景不容乐观。因这补偿案件牵扯到村委会的全体村民的切身利益。一旦土地征用费全部分配完毕，法院即使判决支持补偿的请求，也难以再从村民的口袋里将钱掏出来进行重新分配。实践中，我们往往是通过查封村委会账户上的其他财产来兑现补偿户的权益，但这势必依赖于村集体是否富裕，如果村集体没有其他财产可供查封，判决的执行就很容易落空。

二、减少土地补偿费纠纷的非法律方法

（一）从涌至法院的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件来看，纠纷产生的原因在于解决土地集体所有制和土地补偿费分配纠纷的性质、土地补偿费能否及如何分配问题、户口、村民和集体经济组织成员三者之间的关系问题。对此，应从以下方面考虑解决：

1、确定土地集体所有制和土地补偿费分配纠纷的性质。在一定意义上，正是由于农村土地集体所有制产权的模糊性导致了所谓的“补偿分配”纠纷，如果土地产权关系是明晰的、确定的，则无论是人口的流动还是增减，在法律上，其所有权关系都将是容易界定的。反观现实的土地集体所有制，其土地边界虽然可以确定，但村庄的人口则因生老病死及迁进迁出而成为一变量。当这个变量不断增多时，也就意味着人均拥有的土地不断减少。这也是大多数村民拒绝“农嫁女”这些“外人”分享土地权益的根本原因。

2、解决土地补偿费能否及如何分配问题。根据我国土地管理法的规定，征用土地的补偿费用，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四种。其中对土地补偿费能不能分以及如何进行分配，现行法律尚不明确，有关司法答复意见也不一致。但实践中对土地补偿进行分配的情况十分普遍。

3、理清户口、村民和集体经济组织成员三者之间的关系问题。这个问题对解决补偿纠纷至关重要。因为明确了集体经济组织成员的资格，也就确定其所应享有的各种权益，但问题是，法律对何为村民，何为集体经济组织成员并没有明确的规定，这给实践中如何界定个体的权利带来很大的随意性。有的地方以户口作为衡量村民和集体经济组织成员资格的唯一标准；有的地方则结合户口、土地和劳动义务等多项指标来确定成员资格及相关待遇。在补偿纠纷中，村民大会通常以其出嫁为由将其排除在“集体”之外，而“农嫁女”则以户籍在村要求和他人享有平等的分配权。  

（二）在目前法律规定不明、相关政策多有抵触的情况下，只有在党委的领导下，加强行政和司法的良性互动，多管齐下，才能平稳化解纠纷，维护社会稳定的大局：

1、建议政府针对补偿问题出台指导性意见。在城市化过程中出现的补偿分配纠纷，之所以演变成范围广、人数多、时间长、矛盾深的社会问题，除纠纷的解决机制反应滞后外，与整个社会对补偿分配问题的误读不无关系，许多人只看到补偿纠纷中男女不平等的一面，而忽视了其另一方面即失地农民对于生存权的纷争。因此，建议政府指令相关部门，尽快出台解决补偿费问题的指导性意见，以统一和规范各地的做法。具体可包括以下几个方面：一是规范政府在征地过程中的行为，要按法律的规定对土地征用费项目的构成及补偿额予以明确，避免规定不明带来的诉讼障碍；二是合理提高土地征用补偿标准，引导建立由农民、集体、政府三方出资的农村社会保障机制，使农民在失地后，有赖以生存的基本保障；三是加强政府对土地征用费分配方案的监督和指导，防止侵犯农民的合法权益，四是加强政府对村规民约的指导，尝试开展对村规民约表决前的审查工作，防止滥用自治权??以多数人的意见剥夺少数人的基本权利。

2、建立多元纠纷解决机制，全力化解社会矛盾。征地补偿的纠纷，单靠政府或法院，哪一家都难以彻底解决。因此，必须在党委的领导下，建立多元化的纠纷解决机制，畅通途径。首要一条是充分发挥农村基层人民调解组织的作用和政府强大的管理和调解功能，依靠党员干部和群众做工作，在源头上化解矛盾，避免冲突激化，使多数纠纷能够得到及时、有效的解决，减少诉讼。

3、明晰集体土地产权，推进农村股份制改革。农民和土地的关系问题是解决补偿纠纷中折射出来的最重要的问题。集体所有权主体的虚拟性、成员资格的模糊性以及所有权权能的残缺性等已经成为解决是此类纠纷的制度性障碍，有的因素还可能埋下未来社会动荡的隐患。特别是征地补偿标准严重背离市场价值，政府与民争利现象突出，土地集体所有权名不符实，失地农民保障缺乏，这些补偿纠纷案件背后的深层次矛盾，是司法无力解决的。因此，补偿纠纷的彻底解决还在法庭之外，在于如何确立农民和土地的长远关系。当前，有两个方面的工作可以考虑：一是尝试进行农村股份制改造，在公平合理的基础上将集体土地权利根据户口、土地承包、劳动义务投入情况固化到人，避免土地权利边界不断波动带来的矛盾；二是尽量落实集体土地所有权权益，提高土地征用补偿标准，严控公共利益征地。在集体土地一级市场未开放的情况下，对非公共利益征地的，政府要扮演好中立角色，充分发挥市场机制的配置作用，对土地征用费超出现行法定补偿标准的部分，可以作为保险基金返还给农民，以建立农村的社会保障机制。

三、有关土地补偿费案件的司法应对

1、关于人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件。土地补偿费分配纠纷案件能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争议。因最高人民法院于1994年在《关于王翠华等三人与庐山区十里乡黄山岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》（民他字[1994]第28号）中明确不予受理。2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二十四条给出明确规定，此类案件法院应作为民事案件受理。需要注意的是“对用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”这里的“数额”应理解为集体经济组织经合法程序确定用于分配的土地补偿费总额，而非根据集体经济组织成员数所确定的人均额或实际分配给成员的数额，这与第二十四条所表达的“份额”并不矛盾，因为经民主议事程序最终确定分配给成员的土地补偿费数额（份额）必然是具体明确的，由此而引发的诉争应为确认兼给付之诉，而不仅仅是确认之诉，因确认之诉不需要也无法强制执行，如法院判决确认后集体经济组织不主动履行给付补偿款的义务，则判决会因无具体数额无法执行而成为一纸空文。

2、集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的救济途径。2006年7月河北省石家庄市郊区某村以委员会制定的“本村女性村民结婚后户口未迁出仍在本村居住的不能参加土地承包为由，拒绝了刘某等十余人参加承包的要求，并告知以后不得参与土地补偿费的分配，致使一部分村民突然间没有了地种，没有了收益，受害村民请求乡政府，土地管理局等政府部门调解，被告之到法院诉讼解决，而所在区法院以《解释》规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门解决”为由口头告之不予受理，受害村民四处求助，均无功而返，此类情况全国各地比比皆是。因各部门互相推诿，纠纷得不到及时解决，导致农民怨声载道，矛盾激化。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解，受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理”之规定可以看出，受害人在集体组织中的各项权益受到侵害时，可以选择请求调解、仲裁或者诉讼三种救济途径，且这三种途径是并列选择的，而非前置程序。由此可见，《妇女权益保障法》与《解释》存在冲突，在实践中如何适用急待全国人大给予解释，以便及时公正的解决此类基层法律纠纷，以避免社会尖锐矛盾的进一步激化。

司法公正作为正义的最后一道防线，人民法院的职能是维护公民的合法权益，维护法律的尊严，保障法律的正确实施，是当事人寻求救济的最后途径，法院应尽最大限度的履行职责，以追求法律效果和社会效果的统一。