[案情]

2006年6月25日，某部门向被告某市质量技术监督局（以下简称质监局）举报原告姜某违法装运液化气。被告质监局即组织执法人员，对原告姜某运送石油液化气罐车进行检查。经查，运送石油液化气的苏MC1056汽车罐车驾驶员丁某无汽车准驾证、押运员原告姜某无汽车罐车押运员证。被告质监局遂于同日作出质技监封字[2006]第5806号《质量技术监督登记（封存）决定书》，以原告姜某及享达燃气公司（原告姜某系享达燃气公司的业主）“购进液化石油气使用的罐车驾驶员、押运员均无质量监督部门核发的准驾证和押运证、涉嫌存在安全问题“为由，根据《技术监督行政案件办理程序的规定》（未引用条款），对装运液化气的罐车进行异地登记（封存），期限为1个月。该登记（封存）决定书同时规定，如不服决定，可在收到决定书之日起60日内申请复议，也可以于3个月内向人民法院提起行政诉讼。2006年7月31日被告将登记（封存）的液化气罐车放行。2006年9月29日和9月31日，被告某市质监局以“无准驾证及押运员证驾驶液化气槽车”同一理由，分别暂扣原告姜某人民币3000元和2000元，并出具了编号为0000028441和0000028449的《暂扣款（物）专用收据》。2007年3月10日，原告姜某以被告某市质监局登记（封存）液化气罐车系违法扣押原告合法财产的违法行为、扣押人民币5000元无法律依据等理由诉至法院，要求确认被告扣押5000元人民币的行为违法，同时要求返还被扣押的5000元。

原告诉称，被告以原告无押运员证、运送液化气的罐车驾驶员无汽车准驾证为由，将原告的车辆扣押，并向原告收取5000元现金，其行为无法律法规依据，侵犯了原告的合法财产权。

被告辩称，原告运送石油液化气的汽车罐车驾驶员无汽车准驾证，作为押运员的原告无汽车罐车押运员证，其行为违反了《液化气体汽车罐车安全监察规程》的有关规定，被告对汽车罐车采取登记封存的行为是合法的；被告对汽车罐车采取登记封存措施依法向原告送达了登记封存决定书，该决定书作出和送达的时间均为2006年6月25日，并明确告知起诉期限为三个月，原告不服登记封存决定在2007年3月10日起诉已超过诉讼时效；被告在对原告的违法行为查处过程中，原告缴纳了5000元作为处理本案的暂扣款，且系其自愿行为，不属于独立的行政行为，更不是一个独立的行政强制行为，依法不能独立提起诉讼；被告登记封存行为是合法的，法院应裁定驳回原告的起诉。

[审判]

某市人民法院经审理认为，本案被告于2006年6月25日作出的登记（封存）决定规定的起诉期限为三个月，原告于2007年3月10日向法院起诉已超过起诉期限，但被告于2006年9月29日和9月31日分别暂扣原告3000元和2000元人民币的强制措施，原告于2007年3月10日起诉，没有超过两年的起诉期限；被告在没有作出处理决定的情况下，向原告收取5000元人民币暂扣款，其行为不符合采取行政强制措施的条件，属于无权限的越权行为，据此，被告向原告收取5000元暂扣款的行为，依法应确认违法。

在一审法院作出裁判前，经法院协调，被告某市质监局将暂扣款返还给原告，原告自愿向法院申请撤回起诉。据此，某市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定准许原告姜某撤回起诉，诉讼费用450元由被告某市质监局负担。

某市法院在向原被告送达准予撤诉裁定书的同时，及时向被告某市质监局发出司法建议。法院在司法建议中认为：行政机关作出的具体行政行为应当有法律、法规依据。被告对原告液化石油气罐车登记（封存）决定，适用《技术监督行政案件办理程序的规定》（以下称《程序规定》）没有到具体的条、款，应当认为决定书适用规范依据错误；根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《行政处罚法》）和《程序规定》，对符合登记保存（封存）的证据，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。被告于2006年6月25日作出登记（封存）决定，并未在7日内作出处理决定，直到7月31日才将液化气罐车放行，被告登记（封存）的程序违法；被告在没有依法作出处理决定前，暂扣原告5000元无法律规范性依据。

[评析]

本案诉讼虽以原告撤回起诉而告结案，但诸多问题值得探讨。

一、关于原告的诉讼是否超过起诉期限的问题。

本案被告于2006年6月25日对原告使用的液化气罐车作出登记（封存）决定，其交待的起诉期限是三个月。登记（封存）作为行政机关的具体行政行为，其性质属于保全性强制措施。行政机关在制作此类决定书时，是否需要交待诉权以及如何交待诉权，法律、法规或其他规范性文件，鲜见有规定。笔者认为，登记（封存）既然属于具体行政行为，对当事人的权利可能产生影响，行政机关在制作此类法律文书时就应当交待诉权。正确的交待方式是，不仅要交待申请复议权及期限，同时还要交待不服提起行政诉讼的权利和期限。交待复议权的期限《中华人民共和国行政复议法》有明确规定，只能是六十日。交待提起行政诉讼的期限实践中有分歧意见，有人认为是15日。笔者认为，除非法律、法规明确规定为15日或其他期限，公民、法人或其他组织不服具体行政行为向法院起诉的应适用一般诉讼时效的规定，即三个月。行政机关在行政法律文书中向当事人交待起诉期限也应是三个月。本案被告作出的登记（封存）决定书，不仅交待了申请复议权，同时又交待诉讼权利，交待的期限分别六十日和三个月，因而被告在决定书中对诉权的交待是正确的。据此，被告在2006年6月25日制作并向原告送达登记（封存）决定书，原告于2007年3月10日才向法院起诉，显然超过了三个月起诉期限，被告对此的抗辩理由是正确的。

关于被告向原告分别收取3000元和2000元暂扣款行为的诉讼时效。笔者认为被告暂扣款的行为是其作出的独立的行政行为，其性质属于限制财产权的行政强制措施。由于被告在收取原告暂扣款时未告知原告诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定。该条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被告没有举证证明原告知道诉权或者起诉期限的时间，其起诉期限应为2年。被告分别于2006年9月29日和9月31日向原告收取3000元和2000元暂扣款，原告于2007年3月10日向法院起诉，没有超过2年的起诉期限。需要指出的是，适用司法解释第四十一条第一款是不需以行政机关负有向当事人交待诉权和起诉期限义务为前提条件的。也就是说，无论法律、法规是否明确规定行政机关需交代诉权和起诉期限，也无论是行政处罚行为还是行政强制措施或其他事实行为，只要行政机关作出的具体行政行为未交待诉权或起诉期限，均应适用前引司法解释第四十一条第一款的规定。

二、关于被告作出的登记（封存）决定书的合法性问题。

行政机关具体行政行为应当有法律、法规依据。同时合法的行政强制措施应当具备四项条件：一是实施行政强制措施的行政机关具有实施该措施的权力；二是发生了法律、法规规定的可以实施该措施的行为；三是未超出法定的范围和期限；四是实施该措施符合法定程序的要求。本案原告诉被告登记（封存）决定虽然超过了起诉期限，但不难看出该登记（封存）决定存在以下几个问题：

1、对原告的液化气罐车进行登记封存不符合法定条件。正如被告在行政答辩状所称的，根据《液化气体汽车罐车安全监察规程》（以下简称《监察规程》）的有关规定，汽车罐车押运员必须经培训和考核合格，由省级劳动部门颁发《汽车罐车押动员证》；汽车罐车驾驶员必须先取得公安机关颁发的《机动车驾驶执照》，再经汽车罐车安全驾驶使用培训、考核合格，由省级劳动部门颁发《汽车罐车准驾证》，才有驾驶液化气体汽车罐车的资格。笔者认为，该《监察规程》并没有对无《汽车罐车押运员证》和无《汽车罐车准驾驶》押运、驾驶液化气气罐车的行为如何处理作出规定（事实上行政机关制定的技术性规程一般也不应对有关违法行为的处理作出规定）。因此，被告不能适用《监察规程》对原告的汽车罐车作出登记（封存）的处理决定，何况被告在决定书中根本没有引用《监察规程》的规定。

还有一点，被告在登记（封存）决定书中，适用的依据是《程序规定》。根据该规定第二十一条的规定，技术监督行政部门为了调查取证，在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，也可以依据标准化、质量等法律、行政法规进行封存。《行政处罚法》第三十七条第二款也有类似的规定。在这里，对证据进行登记保存的条件是证据可能灭失或者以后难以取得。显然，本案被告登记（封存）的汽车罐车不存在灭失或以后难以取得的可能，因此，被告对原告的液化气罐车实施登记（封存）不符合法定条件。

2、登记（封存）的期限1个月，没有法律依据；没有依法作出处理，程序违法。根据《程序规定》第二十一条第二款和《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，行政机关对证据采取登记保存的，应当在七日内及时作出处理决定。本案被告在决定书中对汽车罐车作出登记（封存）的期限1个月，没有提供任何法律、法规或其他规范性文件依据，违反了《行政处罚法》及《程序规定》关于登记保存证据期限的规定。

任何一个行政程序都必须在一定时间内完成，如果行政机关可以不受时间限制，那么行政机关将无工作效率可言；如果行政机关可以无限期地拖延，公民、法人和其他组织的合法权益就无法得到保护。本案被告在作出登记（封存）决定书后没有在规定期限七日内作出处理决定。被告辩称，原告缴纳的5000元是作为处理本案的暂扣款。事实情况是，被告在收取暂扣款后直至原告向法院起诉，也未作出处理决定。因此被告的行为，构成违反法定时限的程序违法。

3、被告适用法律规范依据没有到具体条款，属适用法律规范错误。行政机关的任何行政行为都应当有法律、法规或其他规范性文件依据，行政机关在制作法律文书时应当适用合法有效的法律规范，既要适用法律规范的定性（性质）条款，也要适用罚则（处理）条款，而且要适用到具体的项、目。如果行政机关没有适用任何法律规范，或者没有适用到具体条、款、项、目，或适用条款错误（包括适用性质错误、适用条文错误、适用失效的法律规定等），都属于适用法律错误。本案被告作出的登记（封存）决定书，只适用了国家技术监督局发布的《程序规定》，没有适用具体条款，而且被告在法庭上又未正确举出证据证明其所适用的具体法条，故应当认定被告适用法律规范错误。

三、关于被告向原告收取5000元暂扣款的合法性问题。

被告向原告收取5000元暂扣款行为的性质属限制财产权的行政强制措施。在案件审理期间，被告没有提供收取原告5000元暂扣款的法律、法规或其他规范性文件依据，根据合法的行政强制措施应当具备的条件，被告的暂扣行为没有法律、法规依据，属于无权限的越权行为。即便原告的行为违法，应当受到罚款的行政处罚，根据《行政处罚法》的规定，被告应当先调查取证，依法作出并向当事人送达行政处罚决定，在原告自愿履行的情况下，被告方可收缴罚款。而且，被告及执法人员不得自行收缴罚款。因此，本案被告执法人员在没有作出行政处罚决定前，自行收受原告暂扣款的行为同时违反了法定程序。