为进一步提高司法建议质量，规范司法建议工作，提高司法建议效果，笔者对所在的江苏省金湖县人民法院近三年来的司法建议的基本情况、发挥的积极作用、存在的问题及原因进行调研分析，进而提出一些有针对性的理论构想和制度设想。

一、基本情况及社会效果

（一）基本情况

近年来，该院在依法履行审判职责的同时，切实加强司法建议工作，把开展司法建议活动作为依法开展司法服务的一项重要举措，结合审判案件的具体情况，就审判执行过程中所发现的重大问题通过司法建议的形式及时对有关单位、部门和企业进行提醒、帮助，就涉及改革发展稳定中存在的深层次问题向党委、政府建言献策，努力实现审判的法律效果与社会效果的有机统一。自2003年元月至2007年8月，该院共发出司法建议33份。从司法建议的类型分析，其中民事8份，商事6份，刑事6份，行政8份，执行5份。从司法建议的对象分析，包括行政机关、企事业单位、学校、社区、乡镇等。从司法建议所涉及的问题分析，涉及到企业管理、行政执法、社会治安、农村经济建设等关系到地方经济发展、维护社会稳定、人民群众切身利益等方方面面的社会热点及难点问题。从司法建议的落实反馈分析，多数机关单位、组织能予以理解并采纳，少数单位不够重视，置之不理。

（二）社会效果

从调查的情况来看，该院司法建议工作发挥了积极的作用，取得了较为良好的社会效果，从大的方面讲，主要体现在以下几个方面：

一是帮助企业规范管理，促进地方经济健康发展。该院在审理有关劳动合同纠纷中，发现企业在与职工签订的劳动合同时缺乏对商业秘密的保护意识，合同中没有提到职工有保守单位商业秘密和竞业禁止的内容，以致于在劳动合同解除时无法要求其继续履行保守原单位商业秘密的义务，企业为此就承担着很大的泄密风险。后来该院经过调查了解，发现这一问题普遍存在，即向县域内数十家生产企业发司法建议。这一建议反响较大，不仅在企业用工合同上，后来涉及到企业内部管理制度、重大生产销售合同等方面，许多企业都向法院咨询，请求为其把关。该院从服务经济发展大局着手，借此机会，向企业灌输依法规范管理理念，堵塞管理漏洞，规避风险，为企业发展保驾护航。

二是预防和减少矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。该院在审判工作中发现一些案件背后潜藏着很大的社会稳定隐患，如不及时预防，将来定会引发许多社会矛盾纠纷，变得更加复杂难以解决。如该院在审理农村土地承包合同纠纷时，发现在当时国家税费政策还在调整阶段，而有很多承包合同期限定得过长，动辄十几年，一旦政策有大的变动，这样的合同将会在村组、村民与承包人间引发很多矛盾纠纷。针对此问题，该院向各乡镇建议其在指导订立相关合同过程中要预先考虑到这些问题，尽量避免由此引发的承包合同纠纷。从后来审理的案件情况来看，该建议被普遍采纳，既有效维护了集体利益，又避免了很多矛盾。

三是规范行政执法行为，促使行政机关依法行政。该院在行政案件审理过程中，发现一些行政机关在作出具体行政行为时很不规范，在履行行政审批时随意性很大，有的甚至作出违法的行政行为，严重侵害了行政相对人和利害关系人的利益。碰到这种问题，该院不会只是一判了之，而是及时向其及上级部门建议整改，监督行政机关依法行政。

四是帮助整顿社会治安管理秩序，预防和减少犯罪。该院在审理刑事案件过程中，发现一些刑事案件的发生很大程度上是由于管理秩序混乱等管理漏洞引起的，如果加强内外环境的管理，有的刑事案件是完全可以避免的。这类案件的案发现场主要是学校、网吧、舞厅、车站等公共场所，不仅严重危害到人民群众生命财产安全，还涉及到青少年犯罪问题，其危害性显而易见。该院在审理案件的同时向公安局、文化局、教育局等相关部门建议，要加强对公共场所的管理，整治周边环境，不给犯罪提供机会，减少和预防犯罪的发生。

二、存在问题及原因分析

尽管该院的司法建议工作发挥了一定的积极作用，但在实践中还存在很多问题，一定程度上制约了司法建议社会功能的有效发挥。

（一）存在问题

一是司法建议工作开展不够充分，数量少。在很多基层法院，由于人多案少，再加上审判质效指标考核抓得紧，法官普遍业务繁忙，工作压力大，只注重办案，很少顾及司法建议工作的开展，从而导致这项工作开展得很不扎实，很多需要发的司法建议没有及时发。2003年以来该院发出的司法建议数量只占总案件数量3.8%，这种情况与人民法院面临的新形势、新任务不相适应。

二是司法建议质量不高，可操作性不强，层次不深。司法建议内容过于简单，有的只是提出了问题，没有提出具体的整改意见，有的不严格按照样式要求制作，建议书过于随意和简单。司法建议的层次普遍较低，有的司法建议只从个案从微观角度提出改进工作的建议，而就某一时期、某一类案件反映出来的带有普遍性、倾向性的问题从宏观角度提出系统地解决问题的司法建议较少。有的对发现的问题没有认真分析问题的原因、充分阐明提出建议的理由和依据。司法建议表达不规范，有的建议措辞不准确，方法不恰当，难以被建议对象采纳。

三是司法建议工作存在避重就轻的问题。在调查中发现，因为基层法院法官所处的社会环境，使其担心某些司法建议会得罪一些部门和个人，因此，就会有意识的回避一些很关键的问题。所以，在我们的实践中，对完善规章制度加强思想教育提出的建议多，对发现的违法违纪行为向有关纪检监察部门提出的处理建议少。对存在问题表面现象建议多，对问题背后的深层次原因分析少。

四是司法建议工作缺乏规范的制度管理。该院的司法建议工作没有形成制度和专门的管理机构，对提出司法建议还没有形成统一的审核和备案程序规定，而是由各庭室在审判过程中或是案件审结后自行编写经院领导审核后即发出，且对应当提出司法建议的情形没有统一的具体规定，对如何送达司法建议和处理建议的反馈情况也没有明确规定，缺乏统计和档案管理。不少建议既不随案件卷宗附卷，也没有统一留存，导致无法管理利用。

五是司法建议工作效果弱，反馈少。从调查情况来看，司法建议工作最突出的问题就是对建议的督促落实抓得不紧，缺乏跟踪了解建议的办理，导致受建议方对司法建议不够重视，直接影响了该项工作的实际效果。

（二）原因分析

司法建议工作存在上述诸多问题，原因是多方面的，笔者认为，从大的方面讲，主要在下面三个方面。

一是法院自身的原因 。首先是思想认识不够到位，相关部门负责人和法官都对司法建议的地位和作用认识不高，认为可提可不提，或者认为建议就是建议，接不接受、办不办理无所谓。其次是制度建设滞后，没有形成一整套完整的规章制度，缺少对加强司法建议工作的流程管理，没有将其纳入任何考核，没有一定的激励奖惩措施，因此就无法督促相关部门和人员积极开展此项工作。

二是受建议者的主观因素。司法建议工作是否发挥作用，最关键的还在于被建议者是否接受采纳建议。如果一份建议发出后就被束之高阁，还是等于没发。而在实践中，我们很多司法建议就是这种遭遇。为什么司法建议的境遇这样尴尬？在调研中发现，一般针对企业、完善内部规章制度管理的建议较受欢迎，易被接受和采纳，而针对国家机关的建议，尤其是对不规范行政行为进行整改的建议难以被接受。这说明司法建议不被采纳，很大程度上还是因为受建议者对人民法院以司法建议的形式帮助其改正错误、堵塞漏洞的做法存在认识误区。特别是一些行政机关，还存在官本位思想，认为是法院或者某个法官借机对其指手画脚，或者是小题大做，对司法建议存有天然的抵触情绪。

三是司法建议缺乏强制性。我国法律对司法建议并没有专门规定，只有《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等有相关规定。《民事诉讼法》第103条规定，有关单位妨碍法院调查取证，或拒不按法院协助执行通知书冻结或划拨存款，拒不扣留被执行人的收入等，法院可向有关机关提出对这样单位的主要负责人和直接责任人给予纪律处分的“司法建议”。《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定，一审法院可以向该行政机关的上级机关或监察机关提出给予单位主要负责人或直接责任人以法律处分的“司法建议”。接受“司法建议”的机关根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。这两部法里规定的“司法建议”是有强制性的，受建议单位必须按照建议办理，但这个“司法建议”的涉及面是非常窄的，仅限于上述法律规定的范围，而我们目前所说的司法建议已经远远超出了这个范围。因此，在法律没有授权的情况下，扩大了应用范围的司法建议并不是法律赋予人民法院的一项司法权，不具有法律规定的强制性，一般只起到建议和提醒的作用。既然不属于司法权力范围，法官就没有特定义务去发司法建议，接受单位也就没有一定接受的义务。一项对授受双方都没有制度约束的工作是很难保证其一定会达到什么样的效果的。

三、加强司法建议工作的几点设想

从上面对司法建议工作存在的问题及原因分析，要想对此项工作进行完善，充分发挥其应有的社会效果，还必须从问题的症结入手。

1、规范司法建议工作的管理

加强司法建议工作的规范管理，是提高司法建议质量效果的有效保证。一是提高对司法建议工作的认识，作为法院工作的一项重要内容，切实抓紧抓好，从而把司法建议工作全面融入延伸审判职能，实现法律效果与社会效果的有机统，促进和谐社会的总体部署中提供有效支撑。二是要加强司法建议工作制度建设，建立一整套有关司法建议的制作、审核、送达、归档等工作规范，加强对司法建议工作的流程管理，使司法建议活动规范化、制度化、科学化。三是建立司法建议督察回访机制，加强与被建议单位的联系和沟通，了解司法建议的落实情况，接受有关部门反馈的意见和建议，在法律和能力允许的范围之内帮助对方解决在司法建议落实过程中碰到的难题。对那些领导不重视，拒不采纳建议的单位，将情况向其上级主管部门、组织部门、纪检和党委、人大反映，动员各方力量，坚决堵塞漏洞。对涉及部门较多，需要共同采取措施的，请党委政府出面做好协调工作，拿出整改的建议方案，商有关单位共同落实。四是建立司法建议工作的激励奖惩机制，把提出司法建议的数量、质量、反馈效果作为各部门和法官岗位业绩考核一个项目进行考评，调动法官参与司法建议活动的积极性。

2、提高司法建议质量

一份司法建议能否取得较好的效果，质量是关键。言拙质差的建议难以被建议对象接受，只有言精质优的建议才能收到效果。一是坚持合法性，要根据相关法律法规和政策，充分阐述建议提出的理由和根据，做到有理有据，便于接受。二是注重及时性，发现问题及时分析，及时发出建议，提高司法建议的及时性。三是强调针对性，注意发现深层次的问题，提出具体建议，做到一事一建议，提高司法建议的针对性。四是提高指导性，对普遍存在的共性问题注意调查研究，有针对性地提出建议，力争使每件司法建议都收到实效。

3、改善司法建议工作的外部环境

一是受建议单位要提高认识，转变观念，对自己存在的问题要敢于承认，及时纠正，重视和采纳司法建议。尤其是国家机关，更应该把人民法院的司法建议当作一项严肃的、专业化的监督来主动虚心接受。二是积极争取地方党委和政府的大力支持，要将司法建议的落实纳入社会治安综合治理目标对各部门进行考核，如因司法建议未认真落实造成严重后果的，由地方综治委对被建议单位及其上级主管部门实行社会综合治理“一票否决”权。三是积极争取人大政协及社会各界群众理解、支持法院司法建议工作，通过他们积极有效的努力提高司法建议的效果。

4、明确司法建议的法律地位。

正因为司法建议缺乏法律规定的授权，才导致不被重视、不予采纳的遭遇。要想使司法建议工作能够积极广泛的开展起来，要明确其法律地位，对授受双方都有法律约束才会被当作一项制度来执行，如果仅靠法院单方面的努力是远远不够。