从2009年以来，江苏省宿迁市全市法院一审行政案件中行政机关负责人出庭应诉率保持在90%以上；全市法院诉前化解行政纠纷案件占一审收案数的31.3%，涉诉矛盾纠纷化解质效排名连续两年位居全省前三位……

　　日前，记者来到地处苏北的宿迁法院，了解到宿迁市两级法院提升行政负责人出庭应诉实效，其着力点在于加强制度建设。2005年9月，宿迁以市委名义出台文件建立行政机关负责人出庭应诉制度，同年11月，宿迁市中级人民法院会同市政府以会议纪要的形式对行政负责人出庭应诉作出具体规定。全市两级法院通过建立健全庭前告知、庭审提示、庭后考核的行政负责人出庭应诉相关机制，实现了行政诉讼出庭应诉由事后释明向主动指导，个案审查向规范引导，消极监督向全程跟踪的转变，从而避“虚”就“实”，有效畅通了官民沟通桥梁。

　　庭前告知 “有备应诉”保证“出庭出声出效果”

　　宿迁中院行政庭书记员于元祝每次在给行政机关送达开庭传票等诉讼材料的时候，都要特别附上一张《行政机关负责人出庭通知书》。

　　宿迁中院行政庭庭长刘志群告诉记者：“行政机关负责人出庭应诉在宿迁市已经成为一种常态，但是在庭审中发现，少数出庭应诉的负责人庭前没有认真了解案件情况，到庭后往往一言不发，不能有效参与诉辩和做诉讼群众的释明、疏导、协调工作，对法庭提出的协调化解方案也不能拍板，不利于纠纷的协调化解。于是，开庭前法院会向行政负责人送达《行政机关负责人出庭通知书》。”

　　记者拿起一份通知书，“行政机关负责人出庭意义、应诉内容、观点阐明、参与协调”等事项一目了然，可以让出庭应诉的负责人全面了解案情相关情况，做到“有备应诉”。

　　宿迁中院创造性地以通知书的形式推行提醒建议法，有效避免了出庭应诉负责人单纯为了完成任务而“坐庭”的现象。这一做法在全市法院得到了广泛推广。但中院党组随后又有了新的思考：除了向行政负责人送达出庭通知书外，是否还有其他方式能够提醒行政机关特别是行政负责人有效应诉呢？

　　在中院的积极推进下，沭阳法院与该县法制办建立了定期工作例会交流机制，就如何规范行政机关负责人出庭应诉互通有无。泗阳法院选取典型案例，从各行政机关抽调执法人员组织模拟法庭，以换位思考的方式促使更多行政机关负责人出庭应诉。泗洪法院安排行政法官在诉讼服务中心开展诉前协调化解工作，将行政纠纷提前化解在司法程序之外。宿豫法院组织法官到行政执法机关开展专题讲座，提升对行政负责人出庭应诉的重视程度。宿城法院积极争取支持，区政府专门下发文件，将行政负责人有效出庭应诉从制度机制上予以固定化、常规化。

　　庭审提示 司法裁判成为官民纠纷“终点站”

　　原告宿迁市某农业发展有限责任公司因厂房拆除问题将宿城区人民政府告上法庭，要求撤销该区政府回收项目用地决定书及确认强制拆除其厂房违法。宿迁中院对该案进行了公开开庭审理，宿城区副区长刘江出庭应诉，全市县处级干部进修班130余名学员到场旁听。

　　法庭经审理查明，该案被诉具体行政行为的实施者是宿城经济开发区管委会，并非宿城区政府。为彻底化解该案，在确认应当由宿城经济开发区管委会承担法律责任的前提下，法官趁热打铁进一步对出庭负责人进行提示和引导。

　　“从庭审查明情况认定，开发区系市政府2001年设立的市级经济开发区，后经省政府批准为省级开发区，具备相应的行政职权。”审判长的话语朴实而诚恳，“但考虑到开发区管委会与你政府在管理辖区与行政职能上存在交叉，本着促进纠纷实质化解和官民关系融洽的立场出发，法庭建议你政府及时与管委会取得联系，将法庭审理情况及行政行为存在的违法问题及时告知管委会，依法给原告以适当赔偿，争取早日化解纠纷。”

　　“管委会行为的确存在不当之处，区政府将全力参与沟通督办赔偿原告受到的经济损失。”刘江当庭表态。

　　最终，区政府赢得了原告谅解，双方握手言和，该案得以圆满化解。

　　让司法裁判成为官民纠纷的“终点站”。“旁听时我一直在考虑，如果今天是我坐在被告席上会如何应诉，对于纠纷的解决我又能提出什么样的可行性意见？法官循序渐进的引导，真是让我受益匪浅。”旁听案件的进修班学员、泗洪县一位副县长发出由衷的感慨。

　　谈到宿迁市两级法院在庭审中设立独立发言环节，在法庭的提示下，引导出庭负责人就行政行为规范与案件协调化解提出具体方案，宿迁中院院长汤小夫认为：行政诉讼大多是行政执法行为存在的各种瑕疵所引发，行政负责人出庭应诉的过程也是做群众工作的过程，“庭审中通过庭审提示畅通'官'与'民'的沟通，更容易促使行政机关发现工作中的薄弱环节和群众不满意的地方，从而促进其在群众所'念'上下工夫，所'怨'上改作风，所'盼'上得民心。”

　　全程考核 应诉效果倒逼“敢出庭愿出庭出好庭”

　　在沭阳某木业集团有限公司诉沭阳县人力资源和社会保障局工伤认定一案的卷宗中，记者看到一份《行政机关负责人出庭考评表》。在这张表上，该案合议庭分别对出庭的行政机关负责人“是否准时出庭、是否就被诉行政行为相关问题对当事人进行解释说明、是否就案件发表综合评述意见、是否积极配合法院协调案件、是否严格遵守法庭纪律”等事项评出“好”或“一般”，并具体指出了“辩论过于简单、针对性不强”的问题。

　　为解决一些行政负责人“怕输不出庭”、“出庭不出声”、“出声不出力”的消极现象，宿迁市两级法院实行了行政机关负责人出庭应诉情况逐案评价反馈制度。每次庭审结束后，审判长都要组织合议庭成员集体讨论，对行政机关负责人出庭表现情况进行全面考量，评出好、一般、差三个档次，并将《行政机关负责人出庭考评表》抄送同级政法法制部门及依法治市（县）领导小组办公室。

　　两级法院分别协助市、县（区）政府建立了以应诉效果为核心的考核奖惩制度。市、县（区）依法治市、县（区）领导小组办公室根据考评表定期对行政机关负责人出庭应诉和案件协调化解情况进行跟踪考核，并将负责人出庭应诉率列为法治创建十大考核指标之一，逐年加大考核分值，定期发布情况通报。三年来，全市10多个基层行政机关负责人因出庭应诉情况不佳被县、区政府领导诫勉谈话。

　　与此同时，两级法院主动采取个案考核与阶段考核相结合的方式，以季度、半年、年度为限，对期间案件进行全面分析，相继形成了《行政机关负责人出庭应诉工作存在五大问题并提出四条建议》、《行政审判工作动态》、《行政审判工作白皮书》等报告，点面结合，多管齐下，促使行政机关负责人“敢出庭、愿出庭、出好庭”。