[关键词]

民事公益诉讼    概念    法理依据    特点   适用范围   起诉主体    意义    缺陷    完善    建议 

[摘要]

《民事诉讼法》第五十五条规定是新修订的《民事诉讼法》对保护社会公共利益方面做出的一条特别的规定，这一规定形成了我国民事公益诉讼制度的法律依据，具有重要的作用。但是我国目前民事公益诉讼制度仍然存在缺陷，笔者结合司法实践经验和学界普适性观点提出些许完善建议，是为美芹之献，供司法实务界、学术理论界和立法部门参考。

一、民事公益诉讼的概念

民事公益诉讼在民事或者经济活动中，公民、法律规定的机关以及有专门组织，对违反民事、经济法律法、侵害国家社会的公共利益，破坏社会主义市场经济发展秩序的公民、法人或其他组织提起民事诉讼，要求人民法院通过审判程序，来维护国家或者社会的公共利益的诉讼行为。

二、民事公益诉讼的法理依据

（一）《宪法》依据

我国《宪法》第二条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。"

这体现了主权在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权利。

当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家和社会事务的权利。公民行使公益诉讼的权利，是人民民主权利的具体体现，它是宪法原则在诉讼领域的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。

（二）民法依据

1、《民法通则》第七条规定"民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序"，第五十五条第三项规定"民事法律行为应当具备下列条件：不违反法律或者社会公共利益"。

2、《合同法》第七条规定"当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益"。

上述法律规定对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？如果《民事诉讼法》没有规定，那么程序法上的空白使实体法律无法适用。"无救济即无权利"，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。　　　

（三）诉讼法依据

 1、《刑事诉讼法》第九十九条规定："如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼"；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百四十二条规定"国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人。被告人非法占有、处置国家财产、集体财产的，依照本解释第一百三十九条的规定处理"。这是我国《刑事诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》在民事公益诉讼方面最直接的法律规定。

2、《民事诉讼法》第三条规定"人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定"；《民事诉讼法》第五十四条规定"诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼;推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定"。《民事诉讼法》第二条对事的效力的规定和第五十四条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。　

《民事诉讼法》第五十五条规定"对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国《民事诉讼法》在民事公益诉讼方面的最直接的法律规定。

（四）其他法律依据

1、《消费者权益保护法》第一款第七项规定"消费者协会履行下列公益性职责：（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼"。

2、《海洋环境保护法》第九十条第二款规定"对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求"。

上述是我国其他法律在民事公益诉讼方面最直接的法律规定。

三、民事公益诉讼法的特点

1、民事公益诉讼的直接目的是为了维护公共利益。

私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立民事公益诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。

2、民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。

3、民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。

四、我国民事公益诉讼的适用范围

新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定："对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"从这条规定可以看出，我国民事公益诉讼的受案范围是采取了列举加概括的方式。法条中列举了两项民事公益诉讼的受理事项：环境污染或者侵害众多消费者合法权益的行为。我国民事公益诉讼的适用范围应当是某种行为侵害了社会公共利益，该行为就具有可被诉性，属于我国民事公益诉讼的适用范围。

民事公益诉讼不同于私益诉讼之处在于，公益诉讼超越了对个人利益的保护，它涉及到公共利益的事项。民事公益诉讼的原告可能并不是利害关系人，但是他所请求的是保护社会公共利益。人民法院在受理此类案件时，应当在受理时审查原告提供的初步的证明材料，鉴定该事项是否涉及到社会公共利益，最后决定是否受理此项公益诉讼案件，以防止出现滥诉现象，造成我国司法资源的浪费。

五、我国民事公益诉讼的起诉主体

根据新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼"。可见，有权提起民事公益诉讼的主体为"法律规定的机关和有关组织"。

（一）关于法律规定的机关。

法条中并没有具体的列举出哪些机关具有起诉的权力，但是笔者认为，在我国所有的机关中，检察机关应该是最适合代表国家和社会的公共利益的诉讼主体。

原因如次：

第一，这是由检察机关本身的地位决定的。检察机关在我国的机关中处于一种法律监督的地位，检察机关它代表了国家的利益，有义务维护国家和社会的公共利益，并且有义务促使我国社会公共利益的实现；

第二，这是由检察机关本身的条件决定的。检察机关在调差取证，收集证据，担负诉讼成本等方面具有本身的优势，监察机关内部拥有很多具有优秀法律素养的高级知识分子，在维护社会公共利益方面具有专业方面的优势。检察机关在实践方面积累了大量的经验，对民事公益诉讼的提起也拥有很多经验，以上是其他国家机关所不具备的。

综上所述，检察机关应当担负起提起我国民事公益诉讼的责任。

《刑事诉讼法》第九十九条规定："如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼"；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百四十二条规定"国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人。被告人非法占有、处置国家财产、集体财产的，依照本解释第一百三十九条的规定处理"，这是检察机关应该作为代表国家和社会的公共利益作为民事公益诉讼主体的直接法律规定。

（二）关于有关组织。

随着我国经济的发展，有关的社团组织在我国经济的发展起着越来越重要的作用，在我国的法律活动中也扮演着重要的角色，在提起民事公益诉讼方面有关的组织也拥有起诉的权力。

但是并不是所有的组织都可以提起民事公益诉讼，必须具备必要的条件：

1、该组织必须是依法成立或者依法登记或者备案的；

2、提起的民事公益诉讼必须符合该组织的章程；

3、必须拥有具备相关领域或者专业的法律知识的人才；

4、应该加强对有关组织的法律监督。

《消费者权益保护法》第一款第七项规定："消费者协会履行下列公益性职责：（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼"；《海洋环境保护法》第九十条第二款规定："对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。"

这是消费者权益保护协会、海洋环境监督管理部门应该作为代表国家和社会的公共利益作为民事公益诉讼主体的直接法律规定。

六、建立民事公益诉讼制度的意义

建立民事公益诉讼制度具有重要法律意义:

（一）填补了我国程序法方面的空白。

我国之前对民事公益诉讼制度的规定是空白、确实的，虽然仅仅通过《民事诉讼法》第五十五条的规定并不能完善我国民事公益诉讼制度的构建，但是它为我国民事公益诉讼的构建提供了法律的基础，起到了法律奠基石的作用，我国民事公益诉讼在此基础上会更加完善。

（二）维护了弱势群体的合法权益。

民事公益诉讼制度的提起，更加有利于与维护弱势群体的合法权益。民事公益诉讼的被告往往是具有强势的群体，个人在维护自己合法权益时显得势单力薄。民事公益诉讼的提起，正是为弱势群体提供了一条维护自身合法权益的道路。

七、我国民事公益诉讼制度的缺陷及其完善的建议

（一）《民事诉讼法》第五十五条对我国民事公益诉讼的规定仅仅放在诉讼参加人这一章中，并没有形成一个完整的程序，显然不能与现实需要相匹配。 

缺乏对有关的起诉条件、受理条件、管辖范围、证据、举证、审判程序、以及最后的执行等相关的审判程序明确的规定。虽然民事公益诉讼也属于我国的民事诉讼，它的执行大多使用一般的民事诉讼程序，但是由于我国进来公益诉讼受到越来越到的关注，应当将民事公益诉讼制度单独列为特别的程序，与审判监督程序、督促程序等列为并列的程序来规定。

（二）《民事诉讼法》第五十五条中并没有规定公民个人提起民事公益诉讼的权利。

这可能是立法者出于以下的原因才做出这样的决定：

第一，我国公民个人的公益诉讼的意识还不够高；

第二，我国公民个人的法律意识以及法律知识水平不高；

第三，防止滥诉。

但是民事公益诉讼所涉及的不特定多数人的利益，宪法也规定了公民具有管理公共事务的权利，我们应当为公民个人开辟这样的道路，让他们参与到保护社会公共利益中来。

[参考文献]

[1] 伍玉功：《公益诉讼制度研究》，湖南师范大学出版社，2006年版。

[2]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社，2002年版。

[3]上律﹒指南针司法考试命题研究中心：《2014年国家司法考试必读法律法规汇编》（第五卷），经济科学出版社，2014年1月第1版，第1页、第17页。

[4]上律﹒指南针司法考试命题研究中心：《2014年国家司法考试必读法律法规汇编》（第五卷），经济科学出版社，2014年1月第1版，第90页。

[5] 廖中洪：《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》，2003年3月，载于《现代法学》。