随着经济转型和结构调整力度的加大，各种社会矛盾碰头叠加，不同群体利益诉求相互交织，诉讼案件数量大幅上升，审判工作面临巨大压力。司法的"副产品"涉诉信访问题形势也不容乐观，作为全国信访案件的重要组成部分，其数量持续高涨，不仅损害了司法权威，而且严重影响了国家管理秩序，阻碍了法治中国的进程。因此，如何从根本上解决涉诉信访问题，就必须客观地了解涉诉信访的现状，分析引发涉诉信访的深层次原因，研究涉诉信访与法律规则之间的冲突问题，并探索解决这一难题的有效路径。

一、涉诉信访机制的运作现状及存在问题

(一)涉诉信访机制运作现状

在中国的民主政治中，党的领导权在各种权力之间起着主导和协调作用，司法权与行政权之间相互配合，司法权独立性未能够得以完全体现。涉诉信访游离于法律与各种权力之间，其运作情况可以从法院内部环境和外部环境来分析。

从法院内部环境看，设置涉诉信访体制，通过群众启动信访程序，将自己的法律纠纷提交相关法院，既是要求对其私人权益的救济，同时也是对一些违法违纪问题的控诉。统计显示：全国法院2010年共接待群众来信来访106.7万件（人）次，2011年共接待群众来信来访79万件（人）次，2012年共接待群众来信来访60.1万件（人）次，  短期内涉诉信访高位运行的态势难以得到根本转变。

从法院外部环境看，涉诉信访数量同样在以较快速度递增。国家信访局在2004年1月至7月间，接待的涉诉类上访比2003年同期增长137.8%。 涉诉信访的运作为党政权力参与法律决策提供了合法的途径，这种参与既保证了党对司法权的政治领导，同时也在一定程度上制约了司法腐败。如果从涉诉信访的个案层面看，个案解决的社会效果好，不仅体现了党委、人大、政府和司法之间的统一与配合，而且有利于党和国家政治目标的实施，从而推进法治中国建设的进程。

(二)涉诉信访机制运作中存在问题

涉诉信访机制的运行为群众在法律实施的领域内的深度参与提供了绿色通道，上访者可以在无须遵守实质程序的情况下参与，甚至改变司法过程及结果。但是，各种各样的、形形色色的涉诉信访，给国家和社会生活造成了巨大的危害。一是严重扰乱国家管理秩序。一方面信访人越级访、集体访、暴力访以及围堵党政机关等行为越过法律边界，妨害社会管理秩序；另一方面，对信访工作的过度集中与重视，又模糊了党政机关的法律职能，对各机关法定职责界限是一种破坏，其后果是较为严重的，不良影响可能更为深远。二是影响审判工作正常开展，大大增加了司法成本。三是反复的毫无限制的复查、再审势必损害司法权威。四是造成上访者本人及其家庭日常生活质量下降，经济收入减少，极有可能走向另一个极端。

二、涉诉信访的发生机理分析

客观上讲，当前涉诉信访的大量涌现是社会转型时期伴随的必然现象，造成这种局面，既有国家宏观的背景，也有信访者个人微观的因素；既有历史传统沉淀的影响，又是现实生活的反映；既有法院内部的原因，又有法院外部的诸多因素。概括起来主要是以下原因：

(一)法制传统上的根源

中国法律文化传统中缺乏"法治"的因子，具有浓厚的"人治"色彩。在清官意识与贤人政治双重力量的作用下，涉诉信访得以生生不息。

在几千年的封建社会中，实行君主专制政治体制，司法、行政高度合一。百姓仰仗"父母官"为民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中国国民骨子里的一个传统。 根植于其中的上访现象，实质是百姓"清官意识"心理文化的延续和心理诉求的反映。一旦百姓认为有冤时，在法律程序败诉之后即求助于青天，试图得到法外施恩，挽回败局。此外，君主也需要通过"清吏"解决一些冤情，以标榜其统治"顺天应民"。无怪乎，美国学者昂格尔都认为，（中国封建社会）官僚与庶民是统治与被统治的关系，人治成为统治社会秩序的基本方式，法律仅仅被当作驭民的工具。

新中国成立后，出于国家意识形态和制度合法化需要，在解决问题的实践中，坚持群众路线、实事求是和有错必纠的原则，建立了新型的信访制度。在其后的几十年内，通过种种方式改造和完善信访制度，服务于国家对社会的治理。通说认为，其间这一制度的功能经过几次流变，目前已然成为司法救济程序的补充程序，担负起化解纠纷、实现救济的重要使命。 然而，在这一制度运行内部，作为被治理对象的社会个体也在积极行动，采取各种措施和策略，以实现自我诉讼利益的最大化。因此，信访制度为社会个体缠讼、上访留下了制度空间。今天，当国家意欲实现法律制度转型时，转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突，两者之间存在着悖论和巨大张力。 在这种张力作用下，涉诉信访任重道远。

(二)处理涉诉信访的机制不合理

1、信息不对称的误导。某法院曾成立课题组，对涉诉信访进行调查后发现：信访总量逐年下降，到基层法院信访呈逐年减少趋势，而越级上访在整个信访中的比例却逐年上升。 这种现象的背后是人民法院丧失了司法权威，人民群众"信上不信下"、"信访不信法"。"上访人大多数是有道理的"这一论断缺乏统计数据的支持。 之所以会在某些时候认为涉诉信访大多数有道理的主要原因，在于信息接收不对称造成的。信访部门或有关领导只是阅读或听取信访人一方的信访材料或陈述，未听取诉讼相对人陈述，自然会认为上访人多数是有道理的。如果能再听听对方当事人的陈述，往往能够得出比较客观的评价。因此，越级上访现象越多，上访人的权利边界越容易越过而被滥用，上访秩序越混乱，司法资源浪费越大，司法权威受到的损害越大。同时，由于大量当事人滥用信访权，背离了法律轨道，也已经出现了"反法治"的倾向。 

2、现有涉诉信访机制对实质效果的漠视。未建立涉诉信访终结机制。尽管国务院《信访条例》中有关于信访受理、办理和督办的规定，但仅仅是形式上的工作流程，对参与信访处理的各方主体均无约束力。此外，《信访条例》还扩大了宪法中当事人的申诉信访权力，增加了对个人私权事务的上访权，即对个人私权受到侵犯的也可以信访，把依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项又作为信访处理，使得已经进入司法途径的公民私权事务又可以脱离法律程序通过信访的方式寻求解决。由于未建立涉诉信访终结机制，且对违法的涉诉信访行为制裁不力，致使一些群众产生法不责众心理，滥用信访权利。    

（三）司法解决纠纷机制本身的问题

1、司法高成本在一定程度上助长了涉诉信访的高涨。与其他手段相比，诉讼是成本较高的一种纠纷解决方式。人们可以把自己的纠纷交给法院处理，但是这需要前提，那就是你自己必须对法律本身有一定的认知，熟悉一整套复杂的诉讼规则，否则你就需要花钱去购买法律服务。对于大多数仅具有乡土知识的农民来说，其自身法律素质不高，对诉讼文书和证据规则实在不懂，忽视证据的收集、固定与提交，而律师费又往往高得吓人。司法的高成本无疑大大降低了社会弱势群体通过正常诉讼获得公正的概率，从而将他们引上了信访的维权之路，信访上能通天，下能触地，不受时间、地域等条件限制，不要诉讼费，也不必花钱请律师，只要会写字有条腿，就可以寻求救济，而且在个案中取得的实际效果可能比诉讼更好。

2、再审制度不合理助长了部分当事人盲目信访上访。根据我国相关诉讼法规定，对于已经发生法律效力的裁判，本级法院院长、最高院院长、上级法院、最高检察院、上级检察院均有权力启动再审。在这种情况下，裁判作出之后，当事人可以向上述任何一个机关和个人提出请求，要求他们运用权力改变原审。由于监督者众多，给了当事人很多信心和选择，从而助长了其有时候比较盲目的信访上访。此外，法律对当事人的申诉和法院的再审也没有时间和次数的限制，除了民事诉讼法规定"当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出"之外，刑事诉讼和行政诉讼中当事人的申诉事实上不受时间上的任何限制。因此，只要当事人愿意，他可以把一个案件的申诉无休止地进行到底，而只要法院愿意，也可以把一个案件三番五次推翻重审。

3、部分法官司法能力不强是引发涉诉信访的重要原因。如果把裁判结果视为司法向社会及当事人输出正义的产品，那么质量低劣的产品显然为社会所不容，质量不高的案件自然容易引发当事人申诉。如在佘祥林故意杀人一案中，承办法官的认定证据能力不强，受"民愤"因素影响，独立办案能力欠缺，错误裁判佘祥林就是杀害其妻的真凶。佘祥林母亲因不相信儿子会杀人而上访，佘祥林长兄为弟弟申冤，被关41天。结果妻子"复活"，案件被彻底推翻。案件质量不高只是一个表象，根源在于法官司法能力的不足。具体体现在：一是案件程序和实体上的一些瑕疵是引发当事人申诉的起因之一。少数法官在立案、庭审、听证、送达等环节未严格执行三大诉讼法及司法解释的相关规定，引起程序上的瑕疵，这些瑕疵虽不涉及实体，但却使当事人对法院判决的正确性和严谨性产生怀疑，以致一些本可避免的申诉案件的出现。有的法律文书文字上错漏较多，事实叙述不清、认证不充分、说理不透彻，文字有瑕疵，格式有错漏，不能以法服人，以理动人，当事人难以读懂、理解，更不能从内心接受判决的内容。二是调解结案的能力不足。现在有的法官虽重视调解，但在具体工作方法上还是存有欠缺，仅仅是轻描淡写地征求一下当事人是否愿意调解，缺乏在深入分析双方当事人利益及意愿的基础上，合理引导双方当事人平等协商的能力，使得部分本可以调解解决的案件仍然久拖不决，错失了化解矛盾的好时机。三是做息诉工作的能力不足。有的法官重依法结案、轻息诉化解工作，只要一结案，就不做耐心细致的说服和解释，即使答疑，也是敷衍了事，甚至动辙就将当事人推给信访部门，认为息诉化解是信访部门的事，只要自己是依法办理就没什么问题，息诉化解与其无关。

此外，还有其他原因，诸如：传统文化中权力本位的影响；随着市场经济的发展、私有观念深入人心，人们对财产权、人身权等权利的自我意识日益强化；社会舆论不正当引导；法院内部存在极少数案件裁判不公和部分案件执行不力或消极执行的行为等。

三、涉诉信访与法律规则之间的冲突

我国的涉诉信访是在本土上滋生出来的一种社会、政治与法律现象，而现代法律规则基本上来源于其他国家几百年的社会实践。法律规则的大量制定与实施，使涉诉信访制度逐渐丧失了正当性与合理性，涉诉信访与法律规则之间充满了紧张。

(一)涉诉信访的政治依赖性与法律规则的价值理念有抵触。人非社会则不能生活，而社会生活则非有一定秩序不能进行；任何一时一地之社会必有其所为组织构造者，形诸于外而成其一种法制、礼俗，是即其社会秩序也。 在现代法治国家，强调社会治理应在法律规则下运行，才能取得较好的功效。因为法律规则是一种社会规范，它是由国家制定或认可的，以国家强制力保证执行的，具有完整的逻辑结构的特殊行为规则。与法律规则相比，涉诉信访则是在中国政法传统下形成的一种特殊的权力运作机制，其特点是违反法律的自主性。诚如学者所指出："信访制度是一种重要的有着深厚社会基础的国家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。因为它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一面为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。 由此可以看出，涉诉信访遭遇法律规则时，必然显得别扭和难以沟通。

(二)涉诉信访程序的缺失与法律规则程序的严格适用相违背。在法制的理念中，程序不仅是解决纠纷过程中的基本依凭，而且也是处理结果的合法性依据。 正当程序意味着在解决纠纷过程中必须严格按照法定程序进行，这是法律施行过程中的一个基本要求。以法律规则的严格程序性反观涉诉信访制度，则不能不被其随意性所惊讶。学者应星认为"与按照程序运作的司法救济相比，信访救济的另一个显著特征就是它的非程序性。这并不意味着信访救济的运作完全没有规则，而是说其运作没有明确的、稳定的、普遍主义的规则，而是另有一套模糊的、变动的、特殊主义的'潜规则'。这种'潜规则'不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。" 信访制度由于缺少程序而无法控制涉诉上访现象的大量发生，信访活动的博弈过程因此充满着紧张和戏剧性，信访结果也难以预料和想象。

(三)涉诉信访中个体的失范与法律规则的效力之间产生失衡。法律规则之所以有效，只在于人们对其抱有一定的信仰，才真正成为社会生活的有效规则，而此种信仰的产生，乃是经由诸多因素和程序证明法律是合理的、平衡的。导致法律规则失效的因素是多方面,包括法律规则自身结构上的整合不足、规则所蕴涵的价值取向与社会整体价值取向之间的错位、法律规则与其他社会规则之间效力的冲突以及社会个体规则观念的匮乏等。从社会学的角度来看，法律规则的失效既与社会个体的"失范"行为有密切的关系，又将直接导致社会的"失范"，同时也可以看作是在规则效力运动与社会群体对法律规则效力的预期之间产生意义上的断裂，它为社会的合理建构带来显形与隐性双重代价。 因此，寻求涉诉信访与法律规则之间的平衡点，就迫切需要预防和制止社会个体行为的失范。

四、完善涉诉信访制度的若干思考

涉诉信访虽在社会转型时期存在着悖论，我国目前仍坚持信访制度，但不等于信访权可以滥用，必须要在法律的规制下运行，这就迫切需要对涉诉信访制度进行必要的改良。

(一)建立涉诉信访终结制度。这是解决涉诉信访量逐年攀高的必然措施。在任何现代法治国家的社会治理结构中都必须建立一个终局解决矛盾纠纷的机制，否则，矛盾和纠纷的长期积累和恶化会从根本上动摇国家治理的基础。信访在我国目前是宪法确认的一项民主权利，任何机关和个人均无权剥夺和限制。但是由于涉诉信访缺乏终结处理机制，使得当事人用越级上访、重复上访、进京上访以寻求"权力"机关、"权力"人物的法外开恩和保护，出现了有关部门多头登记、多头交办的现象，导致法院疲于应付，牵涉了大量的审判精力，严重影响司法权威。因此，建立涉诉信访的终结机制显得十分迫切与必要，但仍应严格依法建立，标准和程序也必须遵循诉讼法的规定。涉诉信访的终结制度最终应如何构建，不是本文所要解决的问题，但无疑，这是涉诉信访工作改革的一个趋向。

(二)建立涉诉信访救助基金制度。这为解决涉诉信访问题提供了重要的经费保障。西方有句家喻户晓的法谚即"无救济即无权利"，其强调救济对于权利实现的重要作用。在法治国家，权利必定意味着司法上的救济。公民的某一权利在受到侵犯之后，只有可以诉诸司法裁判机构获得有效的司法救济，该权利的存在才具有法律上意义。司法救济是一种最根本、最重要的维护利益不受侵害的解决途径，是保障现代国家长治久安的基本手段。如果人们关注权利的实现，就必须关注权利的救济。信访权同样需要救济，涉诉上访群众的诉求中绝大多数是经济利益诉求。由于社会保障体系还未健全，转型时期的应急救助机制没有配套跟进，通过先行建立涉诉信访专项基金，在解决涉诉信访问题和社会救助之间找到一种制度作有益的、必要的补充，解决那些合乎情理而暂无政策规定的涉诉信访问题。

(三)建立涉诉信访复查听证制度。实行涉诉信访复查公开听证目的就在于通过规范的程序对信访案件形成共识，其利处是：能够增强人民法院处理涉诉信访问题、信访人从事涉诉信访活动的法制观念；能够广泛听取各方面意见，公平、公开、公正地处理信访问题，提高法院的社会公信力；表达了对信访人申诉权的尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，达到终结无理信访的目的。听证会也不能适用所有涉诉信访案件，否则人民法院的审判工作就会受到影响，笔者认为其适用范围应限于认定为上访老户和无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件。此外，听证会可在法院的院长、庭长以及负责复查案件的资深法官主持下进行，这样社会效果会更好。

(四)将涉诉信访纳入社会管理综合治理。改革开放和经济发展离不开安定团结的社会政治环境。邓小平同志曾指出："中国要实现四个现代化，摆脱落后状态，必须有一个安定团结的政治局面，必须有领导有秩序地进行建设。" 安定团结的政治局面的实现需要进行社会治安综合治理，1992年2月，中共中央、国务院发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》，指出"在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。"社会治安综合治理解决人民内部矛盾的思路与信访制度在社会转型时期被赋予化解人民内部矛盾的新使命是一致的。因此，对于司法程序已经用尽的无理信访、上访老户，就不能再定位于法院审判工作的延续，而应当纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。

(五)加强司法能力建设。司法能力是党的执政能力的重要组成部分。法官是司法活动的唯一主体，加强司法能力建设，必须坚持以人为本的宗旨，司法能力主要是通过法官的审判活动体现出来的。因此，必须注重提升法官的庭审驾驭能力、适用法律能力、裁判文书制作能力以及重大社会矛盾的调处能力。如北京海淀区法院的宋鱼水法官被誉为"辩法析理，胜败皆服"的法官，这是极有份量的关于法官个人司法能力的评价。其实，司法能力建设也是法官职业的全球性课题，如美国某州对法官的能力从六个方面进行评价。1、信仰，法律信仰是法官最基本的价值观。2、公正，严格依法办事。3、学识，能够准确理解法律的含义，正确地适用法律。4、礼貌，具有优雅的司法礼仪。5、气质，法官在审判活动中所展示出来的风度。6、勤勉，具有高度的司法敬业精神。这些都是人类司法文明的共同财富，值得我们学习和借鉴。