摘要：“依法治国”方略的提出，对于整个国家和社会的发展具有指导作用，运用法律维持社会秩序十分重要。对于法治和人治的争论不曾停止过，“依法治国”应该成为民主社会的共识。同样也要认识到人治的弊端，避免重蹈覆辙。通过社会调查和近些年法律制度的进步完善，法学家对于法治和人治有了全新的认识。本文从法治成本和人治成本的对比出发，以探讨法治和人治的利弊及哪种方式更能维护社会的公平正义，维持正常的社会秩序。

关键词：法治成本；人治成本；利弊

引言

自从“依法治国”治国方略写进宪法，成为我国的一项重要宪法原则以来，法治走出了理论研究领域，成为全民讨论的话题，也成为政府必须遵循的行为准则。关于法治与人治、法律面前人人平等、起草新宪法以及法律阶级性等问题的讨论始于20世纪70年代末，90年代初以来关于人权、依法治国、司法改革等问题的讨论都使法治与人治的思考不断加深。全国人大开始研究提高立法质量，构建有利于建设法治国家的统一立法体系；国务院在制定建立“法治政府”的纲要，推行依法行政，推动政府在法律的框架中进行活动；执政党也开始把依法执政写进党章；司法机关开始着手司法制度改革，推动司法独立的实现，以有效地维护人权，促进法律面前人人平等的理想得以实现。法学界也对法治的理念、原则和具体制度，提出了许多有益的构想和建议。对于人治，法学界更多是反思建国以来人治导致的历史悲剧，惨痛的教训让更多人深知法律乃人类秩序与规则，法治乃是全球共同共通的理念，建设法治社会，实现中国梦都离不开法治。

但是，对于实行法治，建设法治国家、法治政府的成本问题，却很少涉及。虽然针对现今的体制弊端，强调了建设法治政府、服务性政府、廉洁政府、公正政府的重要性，但是却很少考虑建立廉洁而高效的法治国家和法治政府对于中国发展的影响，民众对法治国家的认同的研究更是少而又少。因此建设廉洁高效的法治政府对于整个国家的发展来讲，都是具有意义深远的影响。

基于以上考虑，笔者从比较法治与人治的概念、内容和特征，以及就法治与人治的成本区别力图做出清晰、透彻的理解分析，并进一步对法治成本和人治成本进行比较，论证法治和人治对于社会建设、文明进步、经济发展的相关影响。

一、  法治成本的基本问题

（一）法治成本的内涵

法治成本概念的提出，对于研究依法治国具有重要意义。成本概念一般都是从经济学角度来说，研究法治成本，自然要将法学和经济学相结合，以此来研究中国法治进程中的成本问题。

自然而然研究法治成本的内涵对于展开对法治成本的研究，具有十分重要的意义。学界存在几种对法治成本的看法，第一种是游劝荣教授在《法治成本分析》一书中提出：“‘法治成本’是一个法学与经济学相交叉的概念，从经济学成本理论的角度去分析，法治成本分为生产成本、边际成本、机会成本和交易成本等。”游劝荣教授同时把成本分成静态成本和动态成本进行分析，其中静态成本更是对立法成本、实施成本、违法及矫治成本和法律宣传与教育成本进行讨论；动态成本主要是从效率和公正的角度进行分析。第二种观点是刘华教授，认为法治成本是指城市依法治理过程中所耗费的人力、物力和财力的总和。一般是由立法成本、执法成本、守法成本等方面构成。第三种观点是王海峰教授，认为法治成本是一个法学与经济学相交叉的概念，法治的建设和维护要受到成本因素的制约，对于法治的唯一提供者国家来说，法治成本主要包括立法成本和实施成本。

我认为游劝荣教授关于法治成本的论述更多的是基于经济法学的角度进行分析，而刘华教授对法治成本的定义侧重于社会学的角度，两者都对立法成本、执法成本、守法成本进行概括性归纳，但基本上与游劝荣教授的观点相同。王海峰教授是站在法治提供者的角度来定义法治成本。但是基于现在对法治成本和人治成本的研究状况，只能更多的是采用经济学的分析方法对法治成本和人治成本进行初步的解读，得出的结论仍然不太全面。毕竟法治成本很难用一个数据进行统计，社会经济负担不是明确可测量的。我们更多的只能分析比较法治成本与人治成本，从历史的发展进程和未来社会的发展趋势去加以理解。

因此，我认为法治成本是整个社会运用法律治理国家所承担的社会经济负担的总和。

（二）法治的正当性研究

通过暴力夺取政权后，执政党怎么样治理国家成为首要问题？人治还是法治成为必须选择的对象。寻求最佳符合国家实际的治国模式是必经阶段，我国同样不例外。在社会历史发展的过程中，大多数社会主义国家都把专政和法治作为对立的事物，认为法治会破坏人民民主专政，不利于社会的稳定。

新中国成立初期，在人民民主专政和法治问题上存在认识的误区，主要表现在对革命运动时期的群众运动的认可超过法治。计划经济时代，更多的是把群众运动和尊重法治对立起来，简单的认为群众运动时期可以放弃法治。以至于后来“左倾”思想蔓延，毛泽东更是公开支持群众运动，以至于发生文化大革命的悲剧。十年动乱期间更是将法律制度完全破坏，以阶级斗争为纲与人民当家做主是相对的，文化大革命结束后，“两个凡是”的出现更是将个人崇拜推向法治的对立面，“两个凡是”更多体现的是人治的结果，没有对制度的合理性建议，只是一味地遵从领导者的意见，必然会导致对社会制度的践踏，更是会破坏法律制度在人民群众心中的地位。

治国问题上始终存在“人治”和“法治”两种根本对立的思想主张，它们作为治国方式成为执政者必须选择的对象，毫无疑问的是建国初期，选择了“人治”，这种治国方式给新中国带来巨大创伤的同时，也让执政者充分认识到“法治”是治理国家的必然选择。只有法治才能维护好社会的正常秩序，良好运行的法律制度才能保证国家机器的正常运转，避免“人治”的破坏，从而保障人民民主专政的实现。将领导个人意志凌驾于法律之上，只会践踏法治，破坏法律制度的威信。将党和政府置于法律的监管之下才能保障人民民主，党和政府要在宪法规定的范围内活动，才能保证不越界。

转变治国方式，树立法律观念，妥善处理好民主与法治的关系，依法治国方略是法治政府建设的必然选择。同时，鉴于执政党在治理国家的过程中暴露出来的问题和制度设计的缺陷，进行反思和重新建设，并经过改革重新对治国模式做出选择也是理性的改革之路。充分认识到依法治国是历史发展的趋势和大潮流，依法治国是建设社会主义法治国家的重要内容，依法治国是实现社会主义现代化的重要条件，依法治国是实现社会主义民主政治建设的要求，依法治国是实现中国梦的重要保证。因此，选择依法治国的模式具有正当性，也能保证践踏民主的事情不再重现。

（三）法治存在的依据

“依法治国”的本质就是实行法治，通过法律制度去调整社会关系，维护社会的正常运行秩序。这个治国方针的提出，也从一定程度上改变了执政者治理国家的传统观念，开始与世界接轨。法律制度随着依法治国方针的推进会呈现渐进完善的趋势，中国特色社会主义法律体系也会日渐成熟。

从新中国成立至党的十一届三中全会，法治状况基本停滞不前，甚至出现恶化。党的十一届三中全会是重要的转折点，在邓小平理论指导下，纠正了“文化大革命”及以前的“左”倾错误，确定了全国的工作重心向社会主义现代化建设上转移，强调了加强社会主义法治的重要性，提出了“法律面前人人平等”，向社会主义法治迈出了关键的一步。全会结束后，《刑法》等重要法律的制定为依法治国的实现奠定了良好基础。

进入20世纪80年代，随着改革开放的不断深入，发现实现中国特色社会主义现代化建设必须运用经济手段和法律手段才能更好地维护社会经济秩序，必须改变以前以行政手段为主的干预方式，随后提出要严格执法和知法守法，并且将“党必须在宪法和法律的范围内活动”这条极为重要的原则写进了党的新章程。1986年通过了《民法通则》，作为新中国第一部民事基本法，《民法通则》既是民事活动的基本准则，又为民事审判工作提供了基本的法律依据，为我国民事法律体系的建立和完善搭建了基本框架，同时也为民法学科的发展奠定了坚实的基础。1987年党的十三大，提出“法制建设必须贯穿于改革的全过程”，强调实行“党政分开”是政治体制改革的关键，并同时提出“一定要遵循法治的方针”。“法制”到“法治”也是一种深刻的转变，依法治国实践的探索对于这种转变的意义也是显而易见的。

20世纪90年代以后，邓小平的南巡讲话和党的十四大为探索实现社会主义现代化建设道路指明了方向，发现市场经济需要依法治国，需要法律制度的完善，法治也就成为必然的选择。1999年全国人民代表大会又对1982年宪法进行了修改，将法治与法治国家予以了宪法确认。通过宪法的形式对依法治国的目标进行确定，这标志着中国从此走上了法治道路。

进入21世纪以后，全国人民代表大会加强了立法工作，2007年通过的《中华人民共和国物权法》，它维护了国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属问题，发挥物的实际效用，保护物权人的物权。2012年通过的《中华人民共和国民事诉讼法》，进一步完善民事诉讼程序，对于解决公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间的财产关系和人参关系具有重要意义。之后，2013年通过的《中华人民共和国商标法》，对商标法进行修订，并逐步与国际接轨，有利于维护我国的注册商标权利人的利益，对于保护知识产权具有重要作用。

可见，法治存在诸多法律依据，而且现代法治要求所有公民都必须毫无例外地遵守宪法和法律，坚持“法律面前人人平等”的原则，按照公平公正的原则处理问题，依法平等地享有权利和履行相应的义务。随着法治观念的加强，现代法治要求司法独立，司法机关能够依法独立行使审判权、检察权，行政机关能够依法行政，法律监督机关能够依法履行监督职责，不受任何组织和领导的干预。这样以维护法律的权威，维护公平和正义，促使法治观念深入人心。而法治权威的树立，在于使人们都能感受到法治带来的效益，也就容易形成改革的共识。

（四）法治成本的分析

任何事物的发展都存在成本问题，法治同样不例外。法治成本关系到社会发展的方方面面，对其进行分析，有助于更加深层次的了解法治成本的构成。依法治国是一个不断深化和持续渐进的过程。我认为法治成本主要由人力成本、物力成本、财力成本构成，虽然无法进行量化，但是能从社会发展的过程分析法治成本。

法治成本中的人力成本主要表现在为了进行法治，维持正常的社会运转所需要的人力，主要由执法人员、监督人员、司法服务人员等构成。这些人员在很多程度上保障了法律的良好实施，提供法律支持。法治成本中的物力成本主要是执行法治的过程中所消耗的各种物质材料的成本总和，例如为提供法律宣传印刷的纸制品等。法治成本中的财力成本主要是整个政府为了保障法律的实施，给司法工作人员提供的工资或者是法治宣传、矫治所消耗的经费。法治成本主要由这三部分构成，是最核心的内容，也是为了实现依法治国的最高目标所必须消耗的成本。

二、人治成本的基本问题

（一）人治成本的内涵

社会上大多数人都已经接受了人治代表专治，要法治不要人治的观念。人们对人治存在多种理解，但是对人治成本的分析却很少提及。大多数学者都是针对如何处理法治与人治的关系进行讨论分析。主要存在以下几种观点：

第一种观点是将人治摆在法治的对立面，认为要法治就必须抛弃人治，法治与人治是对立的，人治代表着社会的运行要以个别统治者的意志为准则，而法治则是以代表大多数人意志的法律为准则。完全认为人治就是专制独裁，法治就是民主的代表。

第二种观点是将人治和法治进行结合，认为法治和人治密不可分，都是社会治理不可缺少的部分，二者必须结合。同时认为法律是由人制定并由人实行的，没有人去运行，法律难以发挥其本来的作用。因此必须同时运用这两种治理方式才能达到治理社会的效果。

尽管有很多观点都是讨论法治与人治的关系，但是对于人治成本却很少涉及。鉴于对法治与人治的关系讨论，我认为人治成本是在人治治理模式下，社会为负担人治带来的各种社会经济成本的总和。

（二）人治存在的社会根源

中国历史上长期实行人治专制统治，主要表现在权力的高度集中，法其实是最高统治者的一人之法，国家权力对社会秩序的强力控制，普通民众更多的是履行义务，而非享受权利的益处。当然，长期的人治离不开社会的文明程度，跟经济、社会、思想等存在着密不可分的联系。

中国古代是以小农经济为主的社会经济模式，商品经济并不发达，自然经济固有的封闭性导致社会经济的流通性差。经济基础决定上层建筑，在当时的社会经济水平条件下，毫无疑问，人治是最好的社会管理模式。而且在自然经济条件下，生产的目的是为了满足自己及家庭成员的物质需求，而不是为了交换以获得更多的社会价值。从根本上讲，社会生产力水平从一定程度上决定了政治文明进程。

从社会关系上看，古代中国的社会等级身份制度森严，人们对于土地的依附对于社会生活来说还很重要。在自然经济条件下，土地几乎是普通民众获得生活资料的唯一渠道，因此，土地成为最主要的生存资源，也就是说，谁在土地上掌握了支配权和控制权，也就掌握了社会经济和政治的发展模式。自然经济条件下，各个家庭和村落都是独立的，彼此几乎没有联系，决定了普通民众很难抵御其他社会力量的侵犯。统治者在经济上占有统治地位，从而利用手中的经济特权——土地，来控制民众，这也是形成人治的主要根源。另一方面，以血缘关系为纽带的宗法社会组织模式在古代中国有着旺盛的生命力，封建统治者大多也是根据社会家族的发展模式形成国家的治理模式。

从社会思想上来看，中国存在长期的人治，具有很深的思想根源，这就是儒家思想长期占据中国传统社会的主流思想地位。儒家思想主要强调道德教化，礼法制度和执政者的品德，强调统治者要以德治国，学会仁爱，认为人性本善，这些都是与法治相驳的。社会治理的好坏过多强调统治者品德的优劣，品德作为一种不确定性，也为社会发展埋下了隐患。昏君的出现就是明证。强调礼法的思想造成人们过于遵守礼法，而忽视自己的权利。这些都是造成以统治者的意志统治国家，治理社会的原因。

（三）人治成本的分析

人治成本同样包括人力成本、物力成本、财力成本三个内容，但是根据历史的经验来看，实行人治的过程中，问题主要集中在成本难以控制。由于人治的固有弊端，造成政策多变，为了重新调整政策，必然会再次消耗社会资源。人治的过程中难以保障程序的正义，造成的问题是对法律权威的践踏，浪费社会资源。同时，实行人治一般都缺少制度性的纠错机制，对于人治产生的问题，难以通过制度来进行矫正或者进行补救。

中国古代所倡导的以德治国，其本质上是人治，只不过强调了人的道德对于治理国家的重要性。但是这种道德对人不具有强制约束力，一味强调道德的作用，会导致人堕落。不讲规则只讲道德的社会只会产生谎言，人治本身就是不遵守社会运行规则或者规则是排除部分人权利的。通过法律制度的构建，才能避免社会成本的浪费，实施人治容易滋生腐败问题，腐败问题本身就是增加维持社会秩序的成本，再对其进行矫治，更是极度消耗了社会资源，对法律制度的破坏也增加了重建法律权威的成本。

因此，相较于法治成本，人治成本增加的内容主要是实行人治的过程中，对制度的破坏，重建社会制度，重树法律权威，所消耗的社会资源，这种成本对于实行法治来说是不需要的。

三、完善我国法律制度的思考

（一）实行人治的弊端及历史教训

实行人治的弊端是显而易见的，人治主要依靠人来治理，政策难免会受到执政者个人想法的影响。人治突破制度化的约束，必然会形成破坏制度的社会氛围，人人依靠关系来维持社会的运转导致法律制度形同虚设。过去的历史悲剧就是做好的明证，“文化大革命”对整个社会秩序的破坏和对法治的践踏充分说明人治不适合国家的长久发展。社会主义市场经济的建设需要实现民主与法治，实行法治是尊重市场经济的必然选择。市场经济要求社会有明确的准则要求，商品经济充分发展需要良好的秩序，才能发挥资源配置起基础性作用。

人治带来的历史教训是惨痛的，推动依法治国是个缓慢的过程，法治的制度化建设对于整个社会的良好运行时必不可少的，也是对现代民主政府的要求。法治强调良法的作用，良法才能推动社会进步，恶法产生的社会效果比人治产生的结果更差。“人存政举，人亡政息”也是反对人治的有力说明，实行法治，才能保障每个民众的合法权利不受侵害。

（二）目前我国的法治现状及分析

正如各种报告指出的，我国现行社会管理体制还不够完善，大多数管理体制都完成了从计划经济体制到市场经济的过渡，但是仍没有彻底摆脱计划经济时期“人治”的体制，完成到适应新时期法治所需要的过渡。从过去计划体制下的法治状况来看，主要存在以下几种状况：1.党政不分，政策在国家和社会生活中起主导作用。2.中央拥有最高权力，并且高度集权，地方的行政权力较小，诸多不适于地方的法令仍强制推行。3.行政权力高度膨胀，造成政府部门冗余，管理职能混乱导致行政效率低下。4.民众的合法权利尚未得到有效保障，难以有效和人大代表进行沟通。由此产生的问题与“依法治国”的要求是相驳的，用旧的计划体制下的理念难以适应市场经济自由化的需要。随着全球化的进行，WTO等组织对中国的法治要求也更严格，比如《著作权法》《商标法》等为了与世界接轨，都进行了制定并修改。

从目前的状况来看，法治水平的提高和经济水平有很大关系，执政者更应该发挥法治的作用。通过法治来改变计划体制下的发展模式，让法律的运行更能适合民主社会发展的需要，社会管理理念的转变也会推动法治水平的提高，从近些年的重大案件来看，法治状况仍不容乐观，无法可依、有法不依、执法宽松的情况还是存在，没有形成长效的社会管理机制，从而难以保障法律对于每个人都是公平的。权利归位，发挥法律的作用，才能有效促进法治的推进，才能推进法治水平的提高。

（三）我国法治的出路

依法治国必须围绕改革与发展进行，树立由人治向法治转变的社会导向，深化法治改革，实现民主与法治，对于实现社会主义现代化具有重要作用。第一，转变法治观念意识，加强法治领导，改变过去的人治政策导向，尊重民主化进程中的民意。第二，增强司法工作人员的法律意识，实现领导行为必须于法有据。第三，进行民主化、科学化的司法体制改革，健全法律体系，完善社会主义法治体系。第四，创造良好的法治环境，畅通法治渠道。第五，保障法院独立审判，司法机关独立监督。

结语

基于对资料的分析和总结，笔者已经能更加客观地看待法治和人治的利弊，但是从世界发展的大趋势来讲，走向法治道路是每个国家的必然选择，毕竟人治导致的弊端是如此显而易见，历史的教训和诸多惨痛经历都是人治的结果。追求法治应是建设和谐社会的共同目标。通过对法治成本和人治成本的分析比较，法治的成本要明显低于人治的成本。

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