行政案件相对集中管辖研究
作者：陈冲 姜妮妮 发布时间：2014-07-28 浏览次数：2966
一、行政案件集中管辖基本理论
（一）概念阐释
行政案件集中管辖，就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。该管辖方式设置的目的在于改善目前司法环境不佳、案件数量不足、法院队伍不稳定等困扰行政审判工作的现实问题。实施行政案件集中管辖是完善我国行政诉讼制度，进一步深化司法体制改革的重要措施。
集中管辖法院的确定要综合考虑法院的行政审判内外司法环境、行政审判队伍建设、行政审判综合调研能力、审判资源布局、地理位置和交通条件等方面。同时，集中管辖后，非集中管辖法院的行政庭仍予以保留，主要负责非诉行政执行案件有关工作，协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调和处理工作。以参与试点的南通地区为例，南通共确定了三家集中管辖法院：港闸区法院管辖南通经济技术开发区、崇川区、海门市行政区域内所涉行政机关为被告的一审行政诉讼案件；海门市人民法院管辖启东市、如东县行政区域内所涉行政机关为被告的一审行政诉讼案件；如东县人民法院管辖港闸区、通州区（包括滨海新区、兴东机场地区）、如皋市行政区域内所涉行政机关为被告的一审行政诉讼案件；海安县人民法院管辖本行政区域内的一审行政诉讼案件。其他法院除海安法院外，均是非集中管辖法院，不再审理行政诉讼案件，只负责非诉执行案件及协助、配合工作。
（二）实施行政案件相对集中管辖的意义
1、有利于减少行政干预，改善司法环境，树立司法权威。集中管辖，符合十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，确保依法独立公正行使审判权”的改革方向，有利于减少行政对司法的不当干预，能有效地加强对行政权力的监督和制约，打消相对人对行政审判“官官相护”的疑虑，重新树立司法权威和司法公信。
2、有利于行政审判资源集约使用和优化配置，促进业务提升，形成专业化审理。多年来行政案件偏少，使得法院行政庭人员配置普遍较弱。集中管辖后，案件总量的提升，使法院行政审判力量配置普遍增强。案件类型的增多，促进审判人员业务提升。案件集中后，裁判尺度得到相对统一，有利于实现同案同判。
3、促进行政机关规范行政，提高依法行政意识。行政案件的集中异地审理，执法环境的变化，使行政相对人维权意识明显增强，诉讼积极性明显提高。法院通过判决和司法建议，对行政机关执法行为加强监督力度。此举倒逼行政机关从源头上加强依法行政、规范行政，自觉纠正原先存在的不规范行政现象。行政机关主动与法院沟通联系，主动改进有关工作举措，加强依法行政。
二、相对集中管辖实践中呈现出的问题
（一）集中管辖法院案件数呈井喷式增长，案多人少矛盾突出，审判成本加大；非集中管辖法院行政审判资源浪费。
实行集中管辖后，集中管辖法院的案件数量大幅度增加，需要增配审判人员。以试点的海门市人民法院为例，
（二）当事人诉讼成本增加，协调难度加大。
实行集中管辖后，当事人到集中管辖法院路程变远，时间和金钱花费增加，造成诉讼上的不便。行政机关拥有资源强大，对其影响还不是十分明显。而行政相对人起诉、开庭等，都需要异地来回，诉讼成本增加明显。一旦诉请得不到满足，其对行政诉讼异地管辖的怨气可想而知。另，实行集中管辖后，由于当事人均在异地，当事人和集中管辖法院的协调成本都加大，当事人很多时候不愿长途奔波参与案件协调，导致协调难度加大，撤诉率降低。以试点的海门市人民法院为例，实行集中管辖前2012年7月至2013年6月，海门市人民法院共审结案件37件，其中撤诉24件，撤诉率为64.86%。实行集中管辖后，2013年7月至2014年6月，海门市人民法院审结案件183件，其中撤诉件76件，撤诉率为41.5%。其中另一个明显变化是案件第三人出庭率降低，直接影响了行政争议的实质和解。
（三）集中管辖难以从根本上改变行政干预。
我国目前行政审判实践存在的最大问题是行政审判独立性差，受干预太多，以至于当初行政诉讼制度建立时确立的保护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权的目的在很大程度上没有能够实现。实行行政案件集中管辖的目的就是在我国尚不具备设立专门的行政法院的条件下，采取对行政诉讼管辖制度进行适度改革的方式来减少地方行政的干预，保障行政审判的独立和公正性。但是，行政案件集中管辖仍难以从根本上改变行政干预。涉案行政机关可以通过县、市政府间的沟通联系对集中管辖法院间接进行干预。
（四）司法和行政的良性互动机制有待重构。
集中管辖前，各地都建立了较为顺畅有效的府院协调机制。如联席会议、专题研讨、相互通报等机制。在集中管辖后，原有机制由于两区分离被打破，司法和行政的良性互动机制有待重构。较为明显的是行政机关负责人出庭应诉率有所下降、行政争议实质化解率明显下降。以试点的海门市人民法院为例，在集中管辖前一年开庭案件行政机关负责人出庭应诉率为100%，而集中管辖后一年开庭案件行政机关负责人出庭率为85.91%。集中管辖前一年撤诉率为64.86%，集中管辖后一年撤诉率为41.53%。
（五）行政案件信访压力转移，目前无根本良策。
行政诉讼中的信访问题，大多源自官民矛盾，仅凭法院一己之力，难以根本解决，需要地方政府、职能部门协同配合。异地管辖后，信访压力转移，但由于分属不同党委，目前无解决良策。一些相对人败诉后，到政法委、人大等部门信访投诉，由于与涉诉行政机关无隶属关系，无法从根本上解决实质问题。
三、完善行政案件集中管辖制度的建议
行政案件集中管辖作为一种新生制度，不少地方突破了现有司法制度。要想使这一新生制度真正起到其应有的效果，结合试点经验，我们建议在以下几个方面进行完善，以解决工作中遇到的困难与问题。
（一）完善立法，适时成立行政法院
建议上级法院积极向立法机关建议，将行政案件集中管辖在行政诉讼法的修订中予以确认，实现行政案件司法管辖与行政区划在更大范围内的相对分离，使两区分离有法可依。在条件成熟时，建议成立行政法院，以便更有效地解决行政干预问题，充分发挥法院司法审查职能，更好树立行政审判的司法权威。
（二）建议优化审理程序，缓解人案矛盾
加强庭前程序，在诉讼指导上下功夫，帮助诉讼双方明确争议焦点，把握庭审重点。在确保庭审质量的前提下，尽可能简化庭审程序，节约司法资源。建议上级法院扩大简易程序试点范围，建议立法机关在行政诉讼法立法时扩大简易程序适用范围。
（三）建议协调地方党委政府共同做好信访化解工作
按“诉访分离”原则，凡属诉权意义的诉请，引导当事人通过上诉、申请再审等程序实现司法程序性终结。非诉权意义的信访请求，由属地党委政府负责人员稳控、矛盾化解工作。通过明确责任，分工负责，共同做好信访化解。
（四）建议加大对行政案件集中管辖工作的调查研究和工作指导
集中管辖试点法院,要加强调查研究，善于从数据中提炼规律和找出问题，及时总结上报试点经验，发现新情况、新问题供上级法院和领导机关参考。建议上级法院加强试点工作指导，及时制定有关工作规范和流程，以推动行政案件集中管辖工作的进一步发展。
