司法建议工作是人民法院主动将审判行为向案外延伸的重要方式之一，对于发挥法院审判职能，参与社会治安综合治理，宣传社会主义法治，教育公民、法人和其它组织遵守法律，堵塞制度和管理漏洞，自觉同违法犯罪行为作斗争，维护社会稳定、促进和谐发展有着十分重要的意义。但是就实际操作过程来看，法院司法建议工作的开展存在着许多缺失与不足，直接导致了实然与应然的背离，影响了其功效的发挥。

一、司法建议的性质界定及其价值定位

（一）  司法建议的性质界定：“审判权的延伸和补充”

司法建议源于人民法院的审判权，但与审判权有质的区别，表现在：1.审判权针对的是诉讼中的问题，而司法建议针对的是诉讼外的问题；2.审判权具有法律强制性，而司法建议权一般不具有法律强制性，它一般只具有建议、指导性；3.审判权是对有关单位和个人行为的直接裁判，而司法建议是对有关单位存在问题一种间接的监督和纠正；4.审判权所指向的对象一般处于司法权的控制之内，被告必须受人民法院的支配，而接受司法建议不受法院的支配，它只是根据人民法院提供的有关事实材料，依据有关的法律、法规，在自己的职权范围里独立作出相应的处理决定。

司法建议是人民法院审判权的必然延伸和有益补充。因为只有在行使审判权的过程中，人民法院才有可能发现问题，才能有针对性地提出司法建议。它是人民法院在行使审判权的过程中处理某些特殊情形的一种特殊职权。同时，司法建议是一项严肃的、不可忽视的司法活动。在发现问题后，及时提出司法建议也是人民法院的一种职责，它不能凭主观意志放弃或处分。

（二）司法建议的价值定位：“司法能动地服务社会”

强调司法建议，就不能不讲能动司法。能动司法,简而言之,就是发挥司法的主观能动性,积极主动地为大局服务,为经济社会发展服务。能动司法对法院的审判工作提出了新的要求:法院不能拘泥于“裁判”这个狭隘的职能分工，只要是有助于预防、化解纠纷的工作,法院都要积极去做，包括积极开展调研、建立纠纷预警机制、提供司法建议也是司法工作的重要组成部分。法官不能只做单纯适用规则的消极的裁判者,而要充当“社会工程师”角色。司法建议工作是人民法院服务大局的重要切入点，人民法院结合审判工作开展的司法建议活动，实质是被动司法向能动司法的转变，是法院以优质的司法服务参与社会治理的重要方式。俗话讲，“当局者迷，旁观者清”。具体审理案件的法院往往最先聆听到利益诉求，最早发现问题，最早解析矛盾，特别是通常更能发现有关单位存在的薄弱环节和各种现实问题，更能准确总结出引起纠纷的缘由和教训。提出健全措施或改进工作方式的建议，往往具有相当的针对性和建设性。司法建议获得认可，会促进相关机关或主动或被动的将司法建议作为制定该类政策的参考或依据，以调整或形成公共政策，因此司法建议有助于促使公共政策逐步形成，是司法能动的参与社会服务和社会治理的重要方式。

二、司法建议工作实践运行中存在的问题

（一）法院、法官对司法建议工作重视不够

一方面，由于“案多人少”的压力大，法院和法官忙于应付审判和执行等业务工作，少有精力顾及司法建议等“案外”服务性工作。而司法建议书的书写要求高，占用时间较长，发送一条司法建议的时间有时可以审结一二个简易案件。

另一方面，我国自上世纪90年起引入了控辩制，即把之前完全由法院和检察院掌握的调查取证权放给当事人和他们的律师，中国司法制度的运行由此发生了一个根本性的变化。如此一来，法官在强调中立的模式下，职权主义荡然无存，司法由此变得消极与被动。尽管现在提倡和要求能动司法，但消极司法的阴影仍然存在，对法官的观念影响至深，法官对司法建议的功能和作用认识模糊甚至存在抵触思想，对司法建议存在认识误区，认为法院本质工作是抓审判，司法建议可提可不提。

（二）司法建议书的形式、内容及发送程序不规范

司法建议书本身形式与内容的不规范主要表现在：一些司法建议书格式不够规范、严谨，同一个法院发出的司法建议书的格式都不统一。有些司法建议书未详细描述案情，或描述案情时遗漏关键情节，提出问题时说理不充分，或没有证据支持提出的论点。一些司法建议的内容空洞，只是空泛地建议某单位加强管理、加强对职工的学习和培训等等，未提出可执行、可操作的建议，对被建议单位没有什么帮助。

目前，法官选择什么样的问题，如何选择问题，比较随意。个别法官为了完成任务，尽挑一些与之联系较多、沟通容易的单位发送司法建议，建议内容空洞，并要求被建议单位也发出敷衍的复函。撰写出司法建议书后，一些法官未详细了解被建议单位的详细地址和具体负责部门就草率发出司法建议书，司法建议书可能就因此如石沉大海。发出司法建议后，一些法官自认为完成任务，对被建议单位的反映不闻不问。可见，目前法院发送司法建议的程序不严格、具有随意性，包括撰写司法建议书前的准备程序、司法建议书内容的审核程序、司法建议的发送程序和司法建议发送后的跟踪督促程序不规范。

（三）司法建议工作的实效性有待提高

司法建议的实际效果是司法建议能否有生命力的关键。从目前法院司法建议书的回函情况来看，司法建议的反馈情况不容乐观。一是司法建议的整体回复率较低，尤其是对社会负有管理职责的国家机关的回复率较低。 二是司法建议回复的形式化倾向严重。相当部分的司法建议存在应付法院催促整改的情况，不少司法建议回函仅用只言片语表示要加强管理而无具体方案。

造成目前司法建议反馈率低，作用发挥不足的原因除了上面分析的司法建议书本身质量不足外，还因为：司法建议对外发送后，基本处于放任自流的状态，对于被建议单位的反馈意见及落实情况，法院及制作司法建议的法官都没有采取积极措施进行追踪督促。司法建议的实际落实情况不明是目前司法建议工作中存在的最大问题。切实提高司法建议的实效性，应是司法建议改进工作的重中之重。

（四）司法建议工作开展不平衡

首先，从建议书的内容来看，以一案一建议的形式制作发送的个案建议居多，针对一段时期内审判活动中发现的普遍性问题，制作发送的类案建议，甚至针对社会全局的综合、宏观建议较少。其次，各部门结合各自审理的案件数量考虑，在发送司法建议的数量、质量不平衡，说明司法建议工作在各部门间开展不均衡的现象较为突出。再次，司法建议发送月份之间不平衡，往往在第四季度发送的数量远远超过前面三个季度，这一定程度上反映出部分法官有应付考核突击发送的倾向。

三、完善司法建议工作的意见与建议

（一）  调整观念与强化意识相结合，确保司法建议定位合理。

克服把司法建议看作“课外作业”的老思想，充分认识司法建议是法院积极参与社会管理的有效举措，是承担社会责任、延伸服务空间的重要形式。在审判实践中及时调整司法观念，强化司法能动性和司法社会责任意识，将司法建议工作定位于“服务社会发展大局”，以真心诚意的服务态度，注重建议的中肯合理，注意建议的语言艺术，考虑被建议单位的立场和感受，树立法院司法公信力，积极引导社会公众依法办事，使审判工作真正起到审理一案、教育一片、防范一方的作用。

（二）平衡数量与强调质量相结合，确保司法建议科学可行。

客观理性地看待数量与质量的关系，确定科学的考核指标，注重各庭室、各季度、各类型司法建议数量的合理平衡，引导干警在司法建议质量方面狠下功夫。司法建议的编发始终坚持三个点：一是要调查研究，在提出司法建议前，作专门的调查研究，掌握和积累充分的原始数据材料，做到让事实说话；二是要有针对性，所发的司法建议必须针对发现的问题而提出，在对问题进行具体、透彻的分析后提出建议，做到有的放矢；三是要有可行性，提出的建议要具体，措施要得当，对于所发现问题的解决具有一定的指导意义，并能被建议的单位所接受。

（三）个案建议与类案建议相结合，确保司法建议覆盖面广。

发送司法建议，既注重根据审理和执行个案中发现的有关单位在规章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大问题，从微观角度提出堵塞制度漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生的司法建议；也注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及全局工作的热点难点问题，从宏观角度提出系统解决问题的司法建议，做到司法建议既“对症下药”又“未雨绸缪”，争取“360度”全面覆盖无“死角”。

（四）事前沟通与事后跟踪相结合，确保司法建议落地有声。

在拟发送司法建议前，先行与被建议单位进行沟通交流，在做好对司法建议发送理由及依据的解释工作的同时，征求对方意见，以保证司法建议的合理性和可行性，并体现法院对被建议单位的尊重。司法建议发送后，通过电话、信函、座谈等方式与被建议单位保持有效联系，主动追踪求反馈。对于重点单位，在收到反馈意见后，法院再进行回访，了解司法建议发送的效果，了解整改措施的落实情况，交流经验，改进方法，完善相关办法，确保司法建议的实效。

（五）积极实践与建章立制相结合，确保司法建议规范统一。

在积极发送司法建议的同时，及时总结经验，制定规范司法建议起草、审查、批准、送达、归档等程序的统一规定，逐渐把司法建议作为一项重要制度确定下来，明确专门的部门和专人负责，实行统一归口管理，并出台相关文件，具体内容包括：一是规范司法建议的适用范围和发放条件；二是规范司法建议的审核和备案程序；三是统一司法建议的格式、编号、送达和反馈意见处理程序；四是建立司法建议考核和激励机制。