【内容摘要】 人民陪审员制度是我国司法制度的一项重要内容，是人民群众参与国家管理的一种有效途径。人民陪审员扎根于人民群众，具有较强专业知识和社会阅历，与法官的法律素养、职业思维形成有效互补，拉近了法官与民众之间的距离，共同用心化解社会矛盾，提高了司法公信力。人民陪审员在司法审判中发挥了很大作用，但同时，人民陪审员制度在运行中出现种种问题影响了其积极功能的发挥。本文拟就从人民陪审员制度现状及存在问题来探讨人民陪审员制度存在的合理性，并通过两种陪审制的差异对比，立足我国国情提出改革人民陪审员制度的建议。

【关键词】人民陪审员  陪审制  司法民主

担任人民陪审员，既是人民群众享有的政治权利，也是表达民意的主要渠道，体现人民当家作主的政治地位。然而，多年的司法实践表明，人民陪审员制度受制于各种立法、司法等方面的因素，造成”陪而不审”、”审而不议”、”议而不判”、”编外法官”等现象普遍存在，人民陪审员制度的司法功能未能有效发挥，其政治价值也未能充分体现，人民陪审员制度需要改革与完善，要在吸纳国外先进经验与总结历史经验教训的基础上，结合中国国情，构建中国特色的人民陪审制度，切实发挥人民陪审员制度的政治民主、司法民主的核心价值。

一、人民陪审员制度存在的合理性

人民陪审员制度的内涵。人民陪审员制度是法院依据法律规定，按照法定程序从社会上招收的非专职法律工作者参与法院刑事、民事、行政审判的司法制度，是我国审判制度的重要组成部分，也是我国社会民主政治的重要内容。人民陪审员制度的立法规定为2005年5月1日起开始施行的全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称 《决定》)。这是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着我国人民陪审员制度迈入了一个新的阶段。

人民陪审员制度存在的合理性。首先，《决定》从立法层面赋予人民陪审员制度存在的合理性。其次，从人民陪审员制度的功能上，人民陪审员制度是社会公众依法直接参与和监督司法的重要方式。人民陪审员来源于社会各个阶层、各个领域，陪审员是法院工作不可缺少的重要组成部分。人民陪审员参与案件审判，有利于在人民法院和广大人民群众之间架起联系和沟通的桥梁，让司法更加贴近群众，让社会更加和谐；有利于形成法官职业思维与大众思维的优势互补，实现”法理”与”情理”、法律效果与社会效果的有机统一；有利于增强人民法院有效化解矛盾纠纷的能力，更好地实现”定纷止争、案结事了”的司法目的；有利于促进人民法院和法官更好地接受人民群众的监督，加强自律，审慎裁判，以公正保障权威；有利于促进人民法院和法官更好地转变司法作风，改进工作方法，用广大人民群众”看得懂、信得过”的司法方式审理案件、处理问题，从而赢得人民群众的理解和信任，增强司法公信，维护司法权威。

二、人民陪审员制度现状及原因分析

人民陪审员制度存在的问题。在立法层面。（一）缺乏宪法依据。 宪法是国家的根本大法，其内容规定着国家的基本经济政治制度和司法制度。体现司法民主与政治民主的人民陪审员制度，理应在宪法中加以规定。新中国历史上，我们先后颁布了四部宪法，其中1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都对人民陪审员制度作了明确规定，足见当时我国对人民陪审员制度的重视程度。然而，现行的1982年宪法却没有再规定人民陪审员制度，对该部宪法进行的修改也未提及人民陪审员制度。当今，我国在十八大重点强调依法治国的大背景下，法制建设应服务于法治建设，而人民陪审员制度缺乏宪法依据，这不能不说是立法上的一大缺陷。（二）缺乏专门规定。前述《决定》对人民陪审员制度规定相当模糊，缺乏具体的可操作性的规定。《决定》规定，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院审理的”社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行。关于”社会影响较大”缺少严格的界定和明确的衡量标准，导致实践中不好掌握。其二，关于当事人申请的规定不够明确。人民陪审员参加审理是当事人的一种法定权利还是法院的权利没有明确，在实践中也没有相关的诉讼程序加以保护。如在开庭通知当中没有告知当事人可以申请人民陪审员参加审理的权利，有很多当事人实际上不知道还有申请人民陪审员参加审理的权利。（三）散见的法律规定不统一。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《人民法院组织法》相关条款规定不一致。其中，《刑事诉讼法》将陪审制度作为基本原则加以规定，而《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的基本原则并不包括陪审制度。《民事诉讼法》规定，陪审员在执行职务时，与审判员有同等的权利义务，而《刑事诉讼法》规定的是同审判员有同等权利，未明确有同等义务。《决定》和法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有相应的规定，这意味着行政诉讼案件的一审不能有陪审员参加，这与《决定》和法院组织法的基本规定存在冲突和矛盾。

在审判实践层面。（一）人民陪审员缺乏普遍性，不能体现其司法民主的本义。虽然《决定》规定：”拥护宪法，年满23周岁，品行良好、公道正派，身体健康，一般应当具有大专以上文化程度。”但法院在遴选陪审员时，会从身份、职业等方面考虑选任什么样的人担任陪审员。如苏中地区某法院选任的80名陪审员中，事业单位、公务人员11人，教师10人，国企公司经理4人，私企公司经理9人，社区、村委会主任13人，应届毕业大学生6人，机关离退休人员27人。从职业背景来看，陪审员的职业分布多集中在公务员、教师、社区、村委会主任这些职业上，金融、计算机、知识产权、医疗、建筑、外经外贸等专业机构从业人员几乎没有。（二）人民陪审员”陪而不审、审而不议”的现象普遍存在。人民陪审员的现实功能往往落实在”陪”而不是”审”上，是陪开庭，做做样子，满足三大诉讼法程序上的要求，解决法官案多人少的问题，俨然成了名副其实的”聋子的耳朵”。在合议阶段，人民陪审员未能从法、情、理角度发表意见，多是表示同意，从而使形式上的合议庭变成了实质上的独任庭，人民陪审员成了摆设，人民陪审员制度完全被虚化。（三）缺乏对人民陪审员的管理。按照规定，人民陪审员的管理主要应由法院会同当地司法行政机关进行。但在实践中，人民陪审员的管理几乎都由法院来承担，司法机关很少涉及。且在法院内部，各地做法不一，有的法院将管理职责交给办公室，有的则交给治处，有的专门成立一个机构来负责。人民陪审员管理一片混乱。这导致一些问题：案件已经排期并送达，而人民陪审员临时请假、开庭时迟到、缺席；人民陪审员庭前不能了解到案情；有的陪审员成了专职陪审员，有的陪审员常年不参加陪审员 ;这些问题影响了整个法院的形象，影响人民陪审员参审的效果，影响人民陪审员制度的价值体现。

人民陪审员制度存在问题的原因分析。一是我国国情决定了人民陪审员制度的发展。上个世纪50年代初期，我国实行人民陪审员制度的目的是为了激发人民群众的政治热情，”陪审员的身份更多是作为一种荣誉称号或政治资本的象征意义存在，在这一理念的指引下，陪审制的政治功效发挥得淋漓尽致，由于此时法官专业素质的有限，’职业’与’非职业’的区别不大，陪审员也在一定程度上起到了查明事实和适用法律的司法功能。”[i]此后相当长时间，我国司法制度因各种政治运动的干扰难以健全，人民陪审员制度只剩下了象征意义。改革开放后，以借鉴、引进和移植西方司法制度而推动的司法改革，解决的重点是司法职业化的问题，司法的民主化受到忽视，人民陪审员制度在司法体系中已处于无关痛痒的境地。因此出现了前三部宪法对人民陪审员制度作了规定，而现行的1982年宪法却未提及。二是人民群众对人民陪审员制度的功能定位不认同。由于人民陪审员制度立法上的先天不足，导致人民陪审员制度的功能定位模糊。多年来，我国进行了一系列的司法改革，但人民陪审员制度的价值一直受到忽视，变成了可有可无的装饰品。甚至人民群众对人民陪审员参与审案也难以认同。”公众对陪审制度的知晓程度较低，多数人仅仅停留在知道’陪审员’这个概念的层次。虽然人民陪审员制度在我国已有几十年的历史，但对于人民陪审员到底是干什么很多人不太清楚，也存在较大的争议。”[ii]三是司法活动规律决定了人民陪审员”陪而不审”的现象。司法活动有其专业性，司法活动本身是一个容法律职业语言、法律职业知识、法律职业技术于一体的专业性、技术性极强的活动，要求司法人员具备较高的法律素养 、系统的专业知识、丰富的审判经验。而陪审制的民主属性决定了它的”非专业性”，让”非专业性”的普通民众从事”专业”的司法活动，解决纷繁复杂法律专业问题，显然是违背司法规律的。实践中，往往是导致不专业的陪审员遵从于专业法官的意见，陪审权利被架空。四是”同权不同责”的考核体系决定了人民陪审员的陪审地位。《决定》第十一条规定，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。而审判绩效考核体系中的错案追究责任制却只对法官适用，案件一旦出错，审案法官要承担全部责任，而不受法院工作机制约束的人民陪审员不承担任何责任。这就造成了人民陪审员与法官”同权不同责”，其结果就是人民陪审员心甘情愿处于”陪而不审”地位，法官也难以采纳陪审员的不同意见。

三、西方陪审制度做法

纵观当今世界人民陪审员制度，主要有两大法系-英美法系的陪审团制和大陆法系的参审制。陪审团制是由全体陪审员组成的法庭审理案件，就事实问题进行裁判，而具体量刑由专业法官审负责裁判；参审制是由陪审员和专业法官一起组成合议庭行使相同权利、共同审理案件。

陪审团制的做法。一是陪审团人员组成的普遍性、广泛性。任何一位适格的普通公民都可以作为陪审员参与司法活动，不要求是法律专业人员。一般来说，法官、律师、医生、教师和各级政府官员，不担任陪审员或者免除陪审员义务。二是陪审团人员组成的随机性。以美国为例，陪审团名单随机产生于法院辖区的选民登记名单或驾驶执照名单或者二者结合的名单中。具体来说，某一案件的陪审团，由法院陪审团管理办公室从经过问卷确定的合格陪审员库中随机抽取20－30名候选人，通过法定程序最终确定6－12名陪审员，组成正式的陪审团。[iii]三是陪审团仅认定法律事实问题，法官裁定法律问题。这种制度设计之目的，在于排除陪审员的法律专业化倾向，使司法过程中的事实问题与法律问题有所区分。比如在辛普森案中，对于案件中的事实问题，检方呈庭的血迹和手套等证据是否能够令人信服地证明被告有罪由陪审团认定，而对于案件中的法律问题，如警方违规搜查得到的证据是否具有法律效力，则由职业法官认定。

参审制的做法。一是陪审员人员的遴选制度严格。参审制的陪审员一般由专门委员会从当地居民名单或地方当局提名的居民名单中选定，按照较为严格的相关制度和程序进行选拔。但都不要求陪审员具有法律专业背景知识，也没有学历要求。二是陪审员与职业法官有同等审判权。陪审员与职业法官共同就法律事实、法律适用问题进行审理裁决，各陪审员有独立的、平等的表决权，采取少数服从多数的方式确定裁决结果。

四、改革我国人民陪审员制度的建议

西方的陪审团制度促成了一系列诉讼规则的建立，如为了避免陪审员受社会舆论误导，影响独立判断，形成了陪审员隔离制度；为保证陪审员在审判期间不因时间过长而记忆模糊，形成了审理不间断原则；为使非法律专业的陪审员感受审理过程中诉讼双方的真实意思表示，作出理性判断，形成了言辞原则；为了保证诉讼双方权利平等，确保陪审员的中立性，形成了对席审判原则，等等，”现在众多国家所实行的对司法公正极具重要价值的许多诉讼规则，均与陪审制度密切相关。”[iv]反过来，这些堪称精华的诉讼规则又反过来影响着陪审团制精神的建立，使陪审团制度熠熠生辉。而陪审团制的闪光与其培植的土壤即分权制衡政治制度是息息相关的，需要整个诉讼制度予以辅助和规制，在社会整体对陪审制度认同感强，并且社会资源相对丰富，社会矛盾不尖锐的情况下才合适。而我国的政治制度及相配套的司法制度，加上市场经济转型时期各类纠纷呈出不穷的客观状况，采取陪审团制不太可能，也不现实。我国目前的陪审制度类似于参审制，但又存在不同。就我国人民陪审员制度未来的改革方向，是借鉴陪审团制还是参审制，理论界、实务界观点不一。笔者认为，我国陪审制度的模式选择和制度结构应取决于我国国情、司法传统以及现实的经济社会条件，走出一条既博采众家之长又独具中国特色之路。

一是建立《人民陪审员法》。法治中国的梦想与审判实践中人民陪审员制度的瓶颈制约已迫切需要一部《人民陪审员法》的出台。从人民陪审员的招录、培训、纪律监督、管理、待遇等方面进行细化、规范，使陪审制度具可操作性，让人民陪审工作规范化、制度化、法治化，人民陪审制度的功能能在审判实践中得以充分发挥，实现司法民主。

二是明确人民陪审员制度的功能定位。陪审制最初是为了更好地彰显自由、民主的政治价值，对抗职业法官的审判而产生。因此，应将人民陪审员制度的功能定位在：1、促进民主。通过发挥陪审员在熟知社情民意等方面的优势，帮助法官克服因职业习惯所形成的思维定势，使司法审判更加准确地反映人民群众的价值观念和道德准则； 2、审判监督。让人民陪审员参与审判，强化司法公开，提高审判的透明度，督促职业法官严格执法，增强司法公正。3、加强和谐。一方面让人民陪审员在法院与广大人民群众之间架起一座沟通的”桥梁”，扩大司法审判的社会效果。另一方面在当事人之间起到”润滑剂”作用，钝化矛盾，促进和谐。有一案例，一对80后小夫妻离婚案，双方都同意离婚，但就财产问题达不成协议。庭审中，身为社区主任的陪审员敏锐地感受到虽然双方都要离婚，但达不到破裂的程度，于是从一名社区工作者的角度从情、理角度分析，促使二人和好，该案若一判了之，也可以，且也不是错案，但不利于整个社会的和谐稳定，社会效果不好。因此，在某些邻里纠纷、婚姻家庭类纠纷中，人民陪审员起到了职业法官无可替代的作用。

三是明确人民陪审员的审案范围为事实审。既然人民陪审员制度的功能定位于促进民主、审判监督、加强和谐，那么相应地，人民陪审员的审案范围应限定为对事实的认定，不应包括对法律的适用。事实上，人民陪审员囿于其掌握的知识范围，也不可能对法律适用作出正确判断。陪审员在案件审理中侧重于事实、证据和乡规民俗、职业惯例的认定 ，法官则侧重于法律适用。当然，对事实和证据的裁决权，由陪审员与审判员共同平等行使，但应先由陪审员发表意见后，由法官发表意见以此防止陪审员因趋同心理和敬畏心理而受法官意见的影响。[v]

四是在人民陪审员中配备一定比例的专业陪审员。专业陪审员系在金融、网络、食品安全等专业领域内的专家。比如涉及电子商务方面的，陪审员中有电子方面的专家，涉及未成年人犯罪的，陪审员中有未成年人心理医生，涉有聋哑当事人的有聋哑学校老师等。这些专业陪审员就其所涉专业能提出专业性的建议和意见，通过其讲解、对比分析，可使案情透澈明了。如扬州某法院在审理制造有害保健品的案件中，邀请扬大医学院的一名老师作为陪审员参与审理。陪审员在庭前就12名被告人在制售的保健品中是否掺入国家明令禁止的有害人体的成份与权威鉴定机构专家进行沟通交流，庭审中以通俗易懂的比喻阐释药理成份，从而在对案件的事实认定合议时起到了一定的作用。

[i]参见钟莉：《价值.规则 .实践：人民陪审员制度研究》，上海人民出版社2011年版，第49页。

[ii]参见张永和、于嘉川：《武侯陪审一透过法社会学与法人类学的观察》，法律出版社2009年版，第158页。

[iii] 参见卞建林/刘玫著：《外国刑事诉讼法》，中国社会科学出版社，2002年版，第138-143页。

[iv] 王敏远：《中国陪审制度及其完善》，《法学研究》1999年第4期。

[v] 孙敏、陆丽华：《浅议陪审制合议睫》，载中国法院网。