摘要：环境资源许可制度是有关环境资源行政许可的各种法律规范的总称，是环境资源行政许可的活动的制度化与法定化，是环境资源监督管理机关进行环境资源监督管理的重要手段，是污染控制和资源管理的一项支柱性制度。所以对于环境资源许可制度的规范尤其重要，我国于1987年在水污染防治领域开始实行排污许可证制度，自20世纪90年代以来逐步推行污染物排放总量控制和排污许可证制度。2003年8月27日颁布的《行政许可法》，标志着我国行政许可制度进入到一个新阶段。此外，大多数环境资源法律法规都有环境资源行政许可的规定。我国对于该制度研究仍旧存在不足，对此本文进行一些探讨。

 

关键字：环境资源许可；制度构建；完善

 

 

环境资源许可制度，又被称为环境资源许可证制度，是指在从事对环境有影响的活动以及开发利用自然资源之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。

 

（一）环境资源许可制度的种类

 

1污染物排放许可制度

 

包括水污染物排放许可证制度、大气污染物排放许可证制度、海洋倾废许可证制度等
排污许可证制度作为一项重要的环境管理手段，在对保护环境方面所起的作用已得到许多国家的认可，西方发达国家早已采用此制度并将其作为污染防治的”支柱”，且已通过立法使其十分完善。

 

2对环境有害物质的经营许可证制度

 

包括危险废物经营许可证制度、危险化学品经营许可证制度、农药经营许可证制度，放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证制度，以及核设施安全许可证制度。

 

3自然资源开发利用和防治生态破坏许可证制度

 

2003年我国制定颁布了《行政许可法》，明确规定了”有限自然资源”的行政许可，近年来颁行的一系列单行的自然资源法中对各种自然资源法作了相关的规定，并且出台了配套的行政法规、部门规章以及地方法规和地方政府规章等对自然资源行政许可进行细化，自然资源行政许可制度初具规模。我国在自然资源开发利用中已经普遍实行许可制度，在水资源、土地资源、矿产资源、森林资源、渔业资源等方面建立了一整套严格的自然资源行政许可制度。[1]

 

（二）环境资源许可制度的特点

 

1风险品性

 

可能对生态环境造成损害的活动、行为，是环境行政许可管制的对象。与一般的损害相比，环境损害具有治理难、恢复难的特征。环境行政许可的决策具有高度的”风险品性”，一旦决策失误，往往造成无可挽回的损失。这种”风险品性”，客观上要求环境行政许可法律制度的建构必须以预防环境损害的发生为宗旨。

 

2公益性与公共管理性

 

环境行政许可是为环境公益目的，为维护环境公益和公共秩序即为实施特定的公共管理目的而设立。一般是针对涉及自然资源、公共资源、公共安全、人身健康、为公众提供服务、国家安全、垄断市场准入等与环境公共利益有关的事项，包括特定活动、特定资格等,从这方面讲，环境行政许实质是特定权利的授予。因此，不得涂改、变造、伪造许可证以非法获取并非人人都有的特定权利，环境保护是涉及公共资源、公共安全和人身健康的公益事项，属于可实行特定活动许可的范围。国家有权授予许可，也有权对许可后的被许可人的活动实施监督管理。有权依规定条件和程序撤销、废止、中止、吊销、注销许可。环境行政许可制度具有广泛的公益性和社会性，充分体现了法的社会职能的功能。

 

3有限性和预限性[2]

 

环境资源具有一定的稀缺性、有限性，在特定的时空范围内，环境容量固定不变，环境污染直接导致他人对环境容量利用的缺乏,环境容量具有有限性，基于公益目的国家只能借助环境行政许可制度对环境资源进行保护，从而导致这种许可数量必须具有有限性。环境行政许可还是预先设立限制条件的行政许可，即具有预限性。凡涉及环境行政许可范围的事项均须预先设立，预先规定特定范围、标准、申请条件、时限和程序等。许可的获得必须由申请人预先申请并获准，即许可的授予须事先申请，审批发证机关不得主动授予。只有依预设的特定目的、条件、程序申请并经环境管理机关审核批准，才能获得许可。它有利于对开发利用环境的各种活动进行事先审查和控制，将影响环境资源的各种活动进行严格控制，对不符合环境保护要求的活动不予批准。未经许可，不得从事许可的特定事项。不能事后追认，不能实行”先上车后买票”的事后监督解决处理方式。同时，环境行政许可制度的预限性也体现了预防为主的原则。

 

（三）环境行政许可制度缺陷分析
　　

我国建立了较为齐全的环境保护法律、行政法规及规章制度,为环境保护行政许可制度的建立奠定了坚实的基础。但是在环境行政许可制度的设定、运行和保障机制方面仍存在着缺陷。

 

1环境行政许可制度之设定缺陷。

 

我国环境行政许可制度具有传统行政许可制度的弊端。首先在设定主体上，缺乏较低层次法律法规的配套支撑，导致许可主体不协调、不规范，许可权限不清晰。其次在设定程序上，环境行政许可从申请、审查、批准及对许可的监督管理全过程都存在一定的缺陷。最后在设定原则上，我国环境行政许可的规定颁布较早,已严重滞后于依法行政的要求,其制度设置也不能适应日益严峻的环境现状。

 

2环境行政许可制度之运行缺陷。

 

我国环境行政许可制度在运行上存在诸多缺陷，比如环境行政许可运行配套制度不健全。环境行政许可的听证制度规定的听证事项和听证参加人范围狭小，主持人地位不独立且听证形式单一、听证期限不确定；环境行政许可的信息公开制度存在缺陷，行政程序的透明度不高,难以保障相对人的知情权。还有就是环境行政许可运行中的执法质量问题，环境行政执法队伍服务群众的观念淡薄，缺乏相关的知识储备。

 

3环境行政许可制度之保障机制缺陷。

 

首先表现在环境行政许可内外监督制度上的缺陷，行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，缺乏公开有效的监督制约机制。这样就造成了环境行政机关和相对人的权利义务不对等。其次是环境行政许可公众参与机制上的缺陷，环境行政许可制度缺乏相应的公众参与机制，没有将许可制度的设定、运行和监督的整个程序置于公众的广泛参与中，不能达到设立环境行政许可制度的目的。[3]

 

（三）环境行政许可制度之完善建议

 

1贯彻许可法制原则，依法设立和实施环境行政许可

 

在我国，设立和实施环境行政许可必须依法进行。只有国家法律、行政法规和地方法规有权设立环境行政许可。部门规章只能在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。

 

2更新环境行政许可制度的观念

 

树立和落实新的科学发展观和新的环境行政理念；加强环境知识宣传教育。

 

3依法规范环境行政许可程序

 

对于公告、审查、听证、决定、监管、处理一些列的程序性问题加以完善，完善司法救济程序等。

 

环境行政许可制度是环境行政许可的法律化，是环境行政管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。但是，目前我国的环境行政许可制度在观念、立法、配套制度和执行上仍存在着一些缺陷，导致该制度在现实生活中不能充分发挥其应有的积极作用。本文尝试通过对相关法律的剖析，总结其在理论上的缺陷，分析其实施不利的原因，力图找到其症结所在，以便寻找相应的方法和手段来弥补缺陷，完善我国的环境行政许可制度。以期环境行政许可制度的构建能够在一定程度上调整我国现行环境许可制度的系统结构和运行机制，更好的使行政法治原则自始至终体现在环境行政许可制度里，为进一步完善我国的环境行政许可制度打下铺垫。

 

 

 

参考文献：

 

[1]  阮李全，任杰.节约型社会视野下自然资源行政许可制度研究[J]. 重庆大学法学院,重庆　400044；

 

[2]  孙敏.我国环境行政许可制度探析[J].复旦大学 2011；

 

[3]  朱艳.环境行政许可制度法律问题初探[J]. 长安大学政治与行政学院1006-4117（2011）06-0380-01