完善司法救助制度设计之构想?以建设社会主义和谐社会下的救助制度为视角
作者：倪佳燕 发布时间：2008-07-31 浏览次数：1175
[内容提要]
司法救助是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，其建立的理论根据源于公民平等的诉讼权。司法救助制度的实施，在制度意义上弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，从而使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充，维护社会公平正义。在社会意义上，司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式，对司法活动取得良好的社会效果具有重要的现实意义。《诉讼费用交纳办法》专章对司法救助制度的原则、形式、程序等作了完善，并将其作为一项基本原则在《办法》总则部分加以规定。但由于我国现有的司法救助制度的研究起步较晚，现有规定仍存在操作性不强，体系不完备等诸多问题，还需要我们不断的完善。笔者结合审判实践和相关的理论，就司法救助的内涵及制度现状、当前司法救助制度在实践中存在的问题、完善我国司法救助制度的重要意义以及进一步完善司法救助制度设计之构想四个方面提出自己浅显的观点，文中不足之处，敬请批评指正。
司法救助是人民法院为了维护司法公正，确保“法律面前人人平等”的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式对某些经济困难或者特殊案件的当事人提供的法律帮助。司法救助制度是人民法院对那些有充分理由证明自己的合法权益受到侵害且经济困难的当事人在诉讼费用上予以缓交、减交和免交的一种诉讼内救助程序，是保障弱势群体合法权益的社会公益性法律制度。
一、司法救助的内涵及制度现状
（一）司法救助的内涵
法律面前人人平等是一条众人皆知的基本原则，这里的“平等”是广义的平等，包括司法平等和守法平等。司法平等不仅仅是指进入司法领域后适用的法律平等，更是指进入司法程序的机会平等，即诉权平等。诉权是法律赋予公民的一项基本权利，若在诉权上不能平等，则其后的其他平等也就当然的不能实现。为了保证人们寻求救济的平等，司法救助制度应运而生。
现今我国对司法救助只明文规定了民事诉讼费救助制度，而民事诉讼费救助制度是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的。早在1921年，德意志魏玛共和国就开始一项政府资助的诉讼费援助计划。此后，英国、荷兰、新西兰、挪威等国分别通过了诉讼费用援助法。在福利国家中，由于消费者、穷人和受歧视者是传统上鲜有可能通过诉讼来维持自身权利的群体，因此上世纪60年代以来诉讼援助制度主要针对这类人群而设立。对于穷人的诉讼援助，始终是这项制度的核心。［1］也就是说当事人私权利受到侵害后，由于其处于弱势地位，无法或难于请求公力救济时，司法机关应当对其进行救助。
司法救济制度，是司法机关保障确有困难的当事人能够通过诉讼程序维护合法权益，实现司法公正的一项制度，在我国是司
法机关对当事人行使诉讼权利的一种诉讼制度上的保证。［2］的现实生活中，有许多人由于法律之外的原因，如法律知识的匮乏、经济上的拮据等情况而无法寻求救济，其必然导致诉权无法得到保障，胜诉权无法得到实现，合法权益无法得到有效保护。司法救助制度，是实现法律面前人人平等原则的重要法律措施，同时也是社会文明进步的标志。
（二）当前有关司法救助的法律规定
1、《诉讼费用交纳办法》中关于司法救助的规定
目前我国有关司法救助的规定比较系统和全面的是
当事人申请司法救助，符合下列情形之一的，人民法院应当准予免、减、缓交诉讼费用：⑴残疾人无固定生活来源的；⑵追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；⑶最低生活保障对象、农村特困定期救济对象、农村五保供养对象或者领取失业保险金人员，无其他收入的；⑷因见义勇为或者为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿的；⑸因自然灾害等不可抗力造成生活困难，正在接受社会救济，或者家庭生产经营难以为继的；⑹属于国家规定的优抚、安置对象的；⑺社会福利机构和救助管理站；⑻追索社会保险金、经济补偿金的；⑼海上事故、交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故的受害人请求赔偿的；⑽正在接受有关部门法律援助的；⑾确实需要免、减、缓交的其他情形。
2、其他法律规定中关于司法救助的规定
（1）《刑事诉讼法》中关于人民法院指定委托辩护人的规定。《刑事诉讼法》第三十四条规定了被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院应当为当事人指定辩护人的三种情况：⑴被告人是盲、聋、哑；⑵被告人是未成年人；⑶被告人可能被判处死刑的。
（2）《民事诉讼法》中关于法院调查收集证据的规定。民事诉讼法第六十四条中规定：当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
二、当前司法救助在实践中存在的问题
（一）司法救助制度缺乏完整体系
衡量一个国家司法救助制度是否健全，其中一个重要的标志就是看其司法救助法制体系是否完备。［3］在许多司法救济制度比较发达的国家，都有健全的司法救助法律体系作保障。而在我国，现行的司法救助仅限于民事、行政诉讼，这是远远不够的。笔者认为，司法救助体系的构建应包括两个部分的内容，一是司法救助制度的确立，二是围绕该制度建立的保障体系。我国修改后的《刑事诉讼法》中增加了司法救助的内容，《法律援助条例》、《律师法》、《未成年人保护法》等法律中对司法救助也有一些规定。但至目前为止，我国还没有一部专门的司法救助法。因此，必须通过立法程序将有关公民享受司法救助的条件、范围、形式、程序等方面的内容上升为国家的法律规定，确立司法救助制度在整个法律体系中的应有地位。
（二）司法救助的对象不广泛
关于司法救助的对象,《办法》详细列举了11项内容，概括
起来有两个方面：一是合法权益受到侵害但经济确有困难的公民个人，即追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、养老金、社会保险金、劳动报酬等生活确有困难的公民个人，这是司法救助的主要方面；二是社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业，如社会福利机构和救助管理站等。只有符合上述条件和范围的当事人才能申请司法救助。然而，随着我国社会主义市场经济的深入发展，大量亟需实施司法救助的法人和非法人组织却被《办法》排除在外，这是不合理的，也是违背和谐、公平之理念的。法律应当保障不同主体在相同条件下享有司法资源权利的平等，只要符合司法救助条件的，法人或其他组织应当与自然人享有平等获取司法救助的机会。
（三）司法救助的中的标准不具体、不规范
司法救助的对象主要是经济上的“贫弱群体”?“确有困难”的当事人。经济困难这一概念比较模糊，在实践中操作起来也很困难，对“经济困难”的审查往往带有一定的随意性。司法救助的目的是让那些合法权益受到侵犯但确有经济困难的当事人打得起官司。但在实施救助的同时，应当避免冒用司法救助之名，随意减、缓、免当事人的诉讼费用，造成国家财产的流失。在审判实践中容易出现两种倾向：一是司法救助范围被扩大。一些不符合司法救助条件的当事人，往往能够获得司法救助资源。实际上，这些获得司法救助的人并不是经济确有困难的当事人，而是一些有关系的当事人。二是司法救助范围被缩。一些符合司法救助条件的当事人由于对司法救助制度相关规定不了解，在经济困难的条件下不惜负债打官司，而法院却按普通情形受理立案，使他们失去了获得司法救助的机会，有的人甚至因为交不起诉讼费干脆不打官司。总之，司法救助范围的随意性使得司法救助制度名存实亡，其危害不言而喻。
（四）司法救助工作的片面性
一是涉及层面的单一性。诉讼权利的保护与实现，不仅仅是当事人进入法院这道门槛，更重要的是帮助他们通过行使诉权保护合法权益，对他们进行法律知识的援助，这是整个司法系统的职责。如果仅仅是法院对他们的诉讼费进行援助，那么实质上并没有从根本上解决司法救助的问题。二是司法救助的方式单一。司法救助如果仅仅体现在诉讼费上的缓交、减交、免交，这无疑是不全面的，也是与被救助者的需求有一定差距的，更是与公平理念有一定距离的。首先，诉讼费作为当事人在诉讼过程中必须交纳的费用，一方面是要支付法院在审判过程中的各项开支，保证法院有充足的工作经费，维持法院工作的正常运转；另一方面是要通过令诉讼当事人交纳诉讼费的方式，促使当事人认识到行使诉讼权利是一件十分严肃的事情，在提起每一项诉讼前要深思熟虑、认真负责。当前随着诉讼费交纳办法的调整，人民法院的审判任务加重、诉讼费收入大量减少，而政府经费的拨付不够，必然导致办公经费与司法救助之间的矛盾，使得法院的办公经费更加紧缺。因此，从司法系统其他部门的角度来考虑如何进行司法救助，比法院自身在矛盾中艰难的进行司法救助更要有用。
三、完善我国司法救助制度的重要意义
（一）司法救助制度是实现社会公平的重要条件
在当今市场经济条件下，只有立足于公平的基本理念与规则，才有可能增强经济发展活力，提升社会整合程度，从而实现社会的全面协调发展。而何谓社会公平？笔者认为，从静态的角度看，社会公平是指人们在社会中的各项地位平等，包括社会地位平等、经济地位平等、政治文化地位平等以及人格平等。从动态的角度看，社会公平是指社会条件、机会和结果的平等，或者说是起点、过程和终点的平等。社会条件的平等是指人们在相同的基础上从事活动，或者说由此出发的社会条件是相同的；机会平等是指机会均分，即社会上的每个机会向所有人开放，每个人都具有同等的选择机会的权利；结果的平等是指人们的行动所产生的结果相同。一般而言，绝对的社会公平是不可能达到的，我们所能做的就是通过社会资源的再分配使个人的起点及最后的结果之差尽量缩小，而机会平等是实现社会公平的关键。司法救助制度正是以法律的形式来平衡诉讼权的平等，即机会的平等。司法救助制度体现对弱势群体的保障，为弱势群众诉讼权利的行使营造了一个充分、平等的环境。
（二）司法救助制度是构建和谐社会的必要途径
和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会是我国政府当前的任务，同时也是司法工作的重中之重。司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连接国家与社会之间的主要桥梁，是法律制度是否完备的监测站，是实现公平正义的殿堂。[4]它作为维护社会公平和正义的最后一道防线，不仅仅要使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确的处理，而且还要在协调和处理这些利益关系的方式上公平正义，这也就是程序的正义、诉讼的本质。
然而，诉讼本身除了是一个最公平的解决方式外，还是一个最为昂贵的成本的解决方式。这就如阿瑟?奥肯所指出的那样：“法律面前人人平等被誉为我们权利中最高的精华。而这项权利的付诸实现，即便从最低限度说，获得法律咨询和辩护的花费对穷人也是高昂的。”[5]从我国的实际情况来看，随着社会的发展，法律体系日趋复杂，法律事务也日益专业化，公民进行诉讼的各
项花费越来越大，因此，经济困难群众接近司法的难度加大。当经济困难群众的合法权益受到侵害时，如因经济因素制约而无法
诉诸法律，无法接近司法，就可能采取法律之外的非合法手段来解决，从而给社会带来不稳定因素，影响社会的和谐、安定。因此，对这些经济困难的群众进行帮助，使他们不因经济原因而使其合法权益得不到法律的有效保障，将是我们现阶段的一个重要任务，这也是实现司法公正、保障人权的内在要求，更是建设和谐社会的应有之义。
（三）司法救助制度是贯彻“司法为民”理念的具体措施
当前，由于社会结构急剧转型，经济与社会发展、城镇与乡村发展的不平衡等原因，使得社会弱势群体及其问题凸现。而矛盾冲突总量的增加，致使构建和谐社会难度加大。要真正实现和谐，就不能把矛盾进行掩饰，而必须通过各种化解矛盾的机制来消化这种社会压力。法院的功能无疑成为了当前构建和谐社会的主要手段，让困难群众打得起官司，让困难群众的纠纷得到解决，让每个公民真正体会到公平正义。因此，最高人民法院提出了“司法为民”的理念，出台了诉讼费减、免、缓等司法救助制度，对于经济困难的当事人予以司法救助，确保其打得起官司，确保其依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源；对于刑事被告人符合当地政府规定的经济困难标准或者本人确无经济来源的，被告人家庭经济状况无法查明，且其家属经多次劝说仍不愿为其承担辩护律师费用的等情况下，人民法院可以为其指定辩护人；对于法律援助机构决定提供法律援助的民事案件，经审查认为符合司法救助条件的，可以先行对受援人作出缓收案件受理费及其他诉讼费的司法救助决定，待案件审结后再根据案件的具体情况决定对受法律援助当事人一方诉讼费的减免。这些司法救助制度的实施，不仅充分保护了弱势群体的合法利益，而且使正义和效率得到了延伸。可以说，司法救助为弱势群体、困难群众支撑起了一片天。
四、进一步完善司法救助制度设计之构想
（一）制定司法救助法
在立法条件成熟之际，将法律援助制度、刑事被害人国家救助制度纳入司法救助制度，制定司法救助法。现有条件下，尽快建立起司法救助体系，完善法律援助、司法救助、刑事被害人国家救助三项制度，使之形成良性互动的局面。
1、完善法律援助制度。当前，司法救助对当事人的救助范围是有限的，而法律援助对弱势群体的援助范围更广。为保障当事人合法权益的实现，应当将民事诉讼、行政诉讼中的当事人的法律困难情形，纳入法律援助的范围之内，确保符合救助条件的当事人在诉讼中行使诉权时遇到法律阻却事由以及不能、无法通过自己的能力行使诉权保护合法权益时，得到法律援助中心的律师的司法救助，及时、有效的维护自身的合法权益。
2、建立刑事被害人国家救助制度。刑事案件被害人及其家属的权利得不到保障，遭遇司法救助难题，是近年来越来越被关注的热点问题。刑事被害人国家救助制度的缺失，导致对刑事被害人权益的保护与对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护存在着不平衡现象。刑事被害人遭受犯罪行为侵害时，不仅要承受人身、精神和财产损害的多重痛苦，同时还要承受医疗救治、挽救损失等巨大的经济压力。如果不对刑事被害人及时进行补偿，将会引起一些不必要的申诉、上访。因此，国家应当建立刑事被害人国家救助制度，对因犯罪行为导致生活极度困难或急需医疗救治而刑事犯罪行为人又无履行法定赔偿义务能力的刑事被害人，由国家给予经济救助或救急资助。这样不仅可以让受害人得到法律的保护，缓解其面临的危机，消除其精神的创伤，又能体现和谐社会语境下的司法人文关怀，更重要的是国家承担了应有的责任。
（二）完善司法救助的标准和内容
充分关注贫困群众的司法需求，完善对经济困难的当事人缓、减、免交诉讼费的具体条件与标准。笔者认为，以当事人平均年收入或月收入低于具体数额的人民币为标准较妥。把有理由证明自己合法权益受到侵害，有证据证明经济确有困难且年收入或月收入低于最低生活保障金，并且同时符合司法救助主体和适用范围的，作为司法救助的适用条件。同时扩大司法救助的范围和内容，突破只提供诉讼费用的缓、减、免交的束缚，提供与司法救助相联系的更为广泛的、间接的法律服务，确保司法救助的精神贯穿至诉讼全过程。
（三）完善司法救助申请批准程序
1、诉讼费减、缓、免救助程序。首先，由当事人以书面或口头形式提出申请，说明要求救助的原因和条件；其次，由当事人提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动保障等部门规定的公民经济困难标准的证明；其三，法院应当对当事人提出的申请和所附的证明进行认真审查，作出是否同意救助的意见；其四，法院各业务部门应当将是否救助的意见提交院长，由院长作出予以救助、不予救助的决定；其五，对于获得救助的应当及时办理手续，对于没有获得救助的，应当向当事人书面说明不能救助的理由和原因。
2、指定代理人的救助程序。为进入民事诉讼确有困难的群体指定承担法律援助义务的律师担任辩护人或诉讼代理人。尤其对医疗损害、劳动争议、房屋拆迁补偿纠纷案件，盲、聋、哑人诉讼的案件以及其他确实没有诉讼能力的当事人提起诉讼的案件，在当事人没有委托代理人辅助诉讼，可能影响其合法权益的情形下，承办案件的法官应逐级报院长批准，为其指定法律援助中心的律师为代理人，帮助其进行诉讼。
3、释明救助的程序。释明是法官在审理案件时的一项重要义务，也是一项重要的民事救助形式。法官行使释明义务，要贯穿到审理的全部程序中。释明程序可分为以下几个阶段：①立案阶段的释明：对其诉讼请求是否适当、权利义务、诉讼风险予以释明。②庭审准备阶段的释明：对证据交换，举证后果，诉讼程序、请求、事实予以释明。③庭审阶段的释明：对诉讼权利义务、诉讼法律后果予以释明等。
（四）建立司法救助基金
当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者平等地行使诉权，在本质上是一种国家责任。因此，应当建立司法救助基金。考虑我国的实际情况，笔者认为应当把司法救助基金纳入国家财政预算，由国家财政负担司法救助费用，从根本上解决司法救助经费短缺的问题。由于我国目前的财力状况，为保障司法救助工作的有效开展，除了国家拨付一部分资金外，还应当将财产刑作为司法救助基金的有机组成部分，适当提取上缴国库的罚金以充实司法救助基金。同时还应当充分调动社会力量筹集资金，以弥补司法救助基金的资金缺口，充分发挥其作用。
