人民陪审员制度在我国有着相当长的历史，有着浓厚的民主气息。事实上，在长达半个世纪的时间里一直都有人民陪审员制度。但因缺乏统一具体的法律制度，人民陪审员制度曾一度被冷落，由于人民陪审员的任职条件不明确、产生不规范外，其补助无法落实或者补助标准太低影响了人民陪审员的积极性，一些法院固定指派少数陪审员长期参加陪审成为“编外法官”，致使这项制度丧失了广泛的群众性，人民陪审员制度在很多地方流于形式。2005年5月1日起施行的全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，从各行各业中产生的人民陪审员越过司法考试的高门槛，与法官一样走进一审刑事、行政、民商事案件的审判庭，作为合议庭一员，与法官具有同等权利，进行司法裁判。以民众直接参与的方式进入法院审判活动中，对司法进行监督。人民陪审员工作迎来了新的春天，重新受到法院的青睐。但从司法实践来看，当前人民陪审员制度尚存在许多缺陷亟待完善。笔者就此作粗浅的探讨。

一、人民陪审员制度的立法背景

人民陪审员制度曾作为一项法律制度写进了1954年、1978年两部宪法中。1982年宪法中删除了相关规定。但是，这一项制度散见于几部法律中。1979年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十七条规定“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员3人或者审判员和人民陪审判员共3人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员1人独任审判。高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员3人至7人或者由审判员和人民陪审员共3人至7人组成合议庭进行。人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“人民法院审判行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。合议庭成员应当是3人以上的单数。”1979年7月5日颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判（1983年9月2日修改）。”1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第四十条规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭成员的人数，必须是单数。适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审判。陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。”上述这些规定比较原则，缺乏可操作性。因而在实践中，不同的法院有不同的作法，有些时候、在有些地方，人民陪审员成为可有可无的角色，发挥的作用十分有限。

2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过的于2005年5月1日起施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》，是中国历史上第一次对人民陪审员专门立法，是中国完善人民陪审员制度的一次重要举措。2006年10月31日修正的《中华人民共和国人民法院组织法》第九条规定：“人民法院审判案件实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”第三十七条第二款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”这些规定与《关于完善人民陪审员制度的决定》是一致的。

二、人民陪审员制度实施的积极作用

我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力，司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容。落实人民陪审员制度，对弘扬司法民主，有着积极的作用。其一、促进司法公正。人民陪审员参与审理案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官职业法律思维形成互补，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断，有利于法官克服职业习惯所形成的思维模式的不足方面。有利于司法审判贴进民众，反映社会价值取向，有利于法官拓展视野，有利于查清案件事实和正确适用法律，使判决同时兼有良好的法律效果和社会效果。第二、保证司法廉洁。人民陪审员来自人民群众，人民陪审员参与案件审理，实际上是分享受了司法权利，客观上会形成对法官的监督和约束。人民陪审员代表人民群众对法官的审判工作进行全程监督，在合议庭内部形成监督机制，使裁判进一步透明，有效的防止“暗箱操作”，同时也有助于推进司法公开，保证司法廉洁。第三、增强司法公信力。人民陪审员参与案件审理，是人民行使司法权的表现形式之一，有助于增加当事人对人民法院的公信度，增强人民法院裁判的公信力。第四、促进法制宣传。人民陪审员参与案件审理，以自己直接参加审判案件的亲身感受向人民群众进行法制宣传，同时也突现民主向司法渗透，促进法治精神向社会渗透，也消除一部分人对法院审判工作的猜疑和误解，得到民众的信任与支持，起到进一步维护法院良好形象的积极作用，也有利于司法审判的透明、公开、公正。

三、人民陪审员制度尚需完善的方面

为说明问题，以笔者所法院为例，人民陪审员制度实施进程中也存在一些不足，表现在以下几个方面：（一）兼职人民陪审员的弊端显而易见。大多数兼职人民陪审员陪审案件少或者没有陪审案件，都是因其自身工作与陪审发生冲突所致。（二）人民陪审员参与审理案件应得的补贴没有落实，仍然是制约人民陪审员制度的瓶颈。就因为经费问题，本院当初选任人民陪审员时就考虑到人民陪审员出庭补贴的因素，选任的人民陪审员95%为兼职。兼职人民陪审员参与审理案件，驻城的分文补贴没有，乡镇的也仅是解决差旅费。结果人民陪审员的积极性也受到了挫伤。（三）法院对人民陪审员管理制度缺乏刚性措施，使人民陪审员参与审理案件的数量上不来。客观上，邀请人民陪审员参与审理案件，法官在庭前要通知人民陪审员，还有向人民陪审员介绍案情以及开庭时法庭调查工作的分配；当庭不能宣判的案件，还要二次开庭，合议庭对案件进行评议时还要向人民陪审员解释适用法律等等一系列具体事务性工作。因此，主观上法官缺乏邀请人民陪审员参与审理案件的积极性。主、客观两方面的因素直接导致人民陪审员参与审理案件的数量不多这一结果。仍以本院为例，2005年度人民陪审员参与审理的案件有27件，2006年度人民陪审员参与审理的案件有77件。2006年度的77件陪审案件，是在给审判业务庭下达具体任务指标的情况下才取得这一结果，就是在下达任务的情况下，仍然有个别庭，6个审判员，一年仅邀请一名人民陪审员参与审理案件。（四）人民陪审员工作没有与法院的审判质效考核、法官业绩考核接轨，也没有与岗位目标管理挂钩，使得一些审判部门、一些法官将邀请人民陪审员参与审理案件这项工作看成可有可无的，导致极个别部门不邀请、或者极少邀请人民陪审员参与审理案件之事发生。

四、完善人民陪审员制度的构想

既然对人民陪审员制度进行了立法，那么，有法就必依。任何一部法律都不是十全十美的，都需要在实施过程中进行完善。人民陪审员制度亦不例外。结合本院及本地方财政情况，对人民陪审员制度完善作如下构想：

第一、人民陪审员参与审理案件的经费及补贴一定要落实。经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2006年10月31日修正的《中华人民共和国人民法院组织法》第三十八条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”但是，补助经费的来源，补助标准等并没有明确规定。《决定》中虽有规定，但过于原则。因此，对人民陪审员参与审理案件的经费，地方财政应纳入法院年办案经费预算内。人民陪审员参与审理案件的补贴或者以参与陪审一件案件给予一定数额的补贴，或者以一个工作日给予一定数额的补助。这样，不仅需要最高院、司法部发文件，还需要财政部出台相关的实施办法。

第二、应提高专职人民陪审员的比例，以减少兼职人民陪审员自身工作与陪审的冲突。在人民陪审员任期届满重新选任，或者在任期内因调动工作等原因补选时，可以增加选任专职人民陪审员，从刚刚离、退休的老干部、老教师、老专家中选任。这样，可以减少兼职人民陪审员自身工作与陪审冲突的矛盾。

第三、建立人民陪审员工作考核机制。人民法院对人民陪审员工作抓得好坏，或者纳入岗位目标管理考核体系，或者与审判质效考评、法官业绩考核接轨。对不完成任务指标、不重视人民陪审员工作的审判部门、法官，应该制定相关惩罚措施，评先、晋升均一票否绝等等。所有这些都需要上级法院相关的制度给予保证。

第四、对人民陪审员的管理、考核、奖惩的部门应该明确。《最高人民法院、司法部关于人民陪审员人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关的意见”。对由谁考核、如何考核没有规定。对成绩显著人民陪审员进行奖励，该《意见》规定：“由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关给予表彰和奖励”。实际执行起来比较困难，多部门管理，势必导致都疏于管理。对由哪个部门管理、如何进行管理人民陪员工作，应界定清楚。多部门管理的应分工具体。

第五、人民陪审员被赋予与法官同等的权力，但是缺乏监督机制。由谁来监督人民陪审员？对此，英美法系中陪审团与法官分工明确：前者负责认定案件事实，后者负责适用法律。如果陪审团裁决无罪，法官即宣告被告人无罪；裁决有罪的，则由法官依法量刑。而大陆法系则不同，陪审员不但参与对案件事实的认定，同时有权适用法律对被告人进行量刑。我国现行的人民陪审员制度，实际上属与大陆法系的“参审制”，已超过了通常意义上的“陪审”。人民陪审员不仅对事实查证负责，同时有权根据自己个人的理解对案件胜败直接作出判断。既然赋予如此大的审判权，当然应该受到严格的监督。如何监督人民陪审员，似乎考虑较少。应该出台相关的奖惩罚制度来约束。

司法裁判毕竟不同于人民调解，司法活动是有着特殊的思维方法、行为模式以及法律逻辑的科学，而司法裁判需要平衡不可调和的矛盾、修补破损的利益，甚至是主宰一个人的生命。作为法官不仅需要熟悉运用法律、法规，更需要保持中立立场。一些经过专门的法律教育与经常性的法律知识更新培训的法官，尚且不能超然的保持中立，那么人民陪审员又如何能够保持中立、不偏不倚？所以，缔造一个最终妥善解决社会争端、实现社会正义廉洁的司法体系便成为社会各界共同关注的话题。人民陪审员制度正是缓释大众对司法不公现象不满情绪，让群众直接监督法官最现实的选择。当然，塑造一个权威、令人信服的司法机构，不仅要有一套完善的制度，还要有一支具有高尚职业道德与精神业务的法官队伍。只有在立案公开、审判公开、裁判公开、执行公开等等能让当事人享有平等参与、充分表达、完全知情等等阳光程序的真正施行，才是息讼止争、服从裁判的最佳结局。正因于此，人民陪审员制度才能真正扬长避短，发挥其积极的作用。