被称为司法“副产品”的涉诉信访，构成了全国信访案件的主体部分，且数量持续增长，不仅动摇了司法权威，而且严重影响了国家管理秩序，阻碍了和谐社会的创建进程，成为了困绕各级人民法院的难题。因此，必须理性地分析与对待这一问题，客观地了解涉诉信访的现状，探寻引发涉诉信访的深层次原因，研究涉诉信访与法律规则之间的冲突，并探索解决这一难题的有效途径。

一、涉诉信访机制的运作现状及存在问题

(一)涉诉信访机制运作现状

在中国的民主政治中，党的领导权在各种权力之间起着主导和协调作用，司法权的独立性未完全显现出来。涉诉信访游离于法律与各种权力之间，其运作情况可以从法院内部环境和外部环境来分析。

从法院内部环境看，设置涉诉信访体制，通过群众启动信访程序，将自己的法律纠纷提交上级法院，既是要求对其私人权益的救济，同时也是对一些违法违纪问题的控诉。统计显示：2005年，最高法院全年共处理群众来信来访147449件（人）次，其中涉诉信访19695件（人）次。地方各级人民法院共办理群众来信来访3995244件（人）次，其中涉诉信访435547件（人）次。因此，对法院而言，处理人民群众的信访问题的过程，也是一个实现权力的监督和加强法官队伍建设的准司法活动。

从法院外部环境看，涉诉信访数量同样在以较快速度递增。国家信访局在2004年1月至7月间，接待的涉诉类上访比2003年同期增长137.8%。涉诉信访的运作为党政权力参与法律决策提供了合法的途径，这种参与既保证了党对司法权的政治领导，同时也在一定程度上制约了司法腐败。如果从涉诉信访的个案层面看，个案解决的社会效果好，不仅体现了党委、人大、政府和司法之间的统一与配合，而且有利于党和国家政治目标的实施，从而推进和谐社会的发展进程。

(二)涉诉信访机制运作中存在的问题

涉诉信访机制的运行为群众在法律实施的领域内的深度参与提供了绿色通道，上访者可以在无须遵守实质程序的情况下参与，甚至改变司法过程及结果。但是，各种各样的、形形色色的涉诉信访，给国家和社会生活造成了巨大的危害。一是严重扰乱国家管理秩序。一方面信访人越级访、集体访、暴力访以及围堵党政机关等行为越过法律边界，妨害社会管理秩序；另一方面，对信访工作的过度集中与重视，又模糊了党政机关的法律职能，对各机关法定职责界限是一种破坏，其后果是较为严重的，不良影响可能更为深远。二是影响审判工作正常开展，大大增加了司法成本。三是反复的毫无限制的复查、再审势必损害司法权威。四是造成上访者本人及其家庭日常生活质量下降，经济收入减少，极有可能走向另一个极端。

(三)基于现状及问题应作出的重新定位

虽然近几年法院对涉诉信访工作投入的人力、物力是空前的，措施也是较为有力的，各方人员的积极性得到了充分的调动，涉诉信访工作取得了一定的成绩，但是在人权和法治的呼声日益高涨之际，涉诉信访制度本身存在的必要性和合法性遭受到巨大的质疑，信访制度何去何从，成为一个需要关注和讨论的问题。学者于建嵘曾带领一个课题组对信访问题进行调查，得出了研究结论：信访制度已经走入困境，应当及时进行改革乃至最终取消。笔者认为上述观点值得商榷，一项制度的存在毕竟有一定的合理性。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性，因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”正在这个意义上，我们必须对涉诉信访制度给予足够的同情和理解。即使在西方法治化程度比较高的国家也设计了类似信访的请愿制度和申诉制度，在目前的中国，通过借鉴国外请愿和申诉制度的良性发展及其产生的积极政治效应方面的做法，对涉诉信访制度功能性转向提供可能的思路。

笔者认为，从我国设立信访制度的目的看，应当将其作为解决纠纷的机构，显然，应当设立于党和行政机构系统之外。所以，可以借鉴议会专员制度的做法，可在各级人民代表大会系统下设立信访工作委员会，负责解决包含涉诉信访在内的所有信访问题。此外，涉诉信访工作的真正出发点和落脚点是密切联系群众,维护信访人的合法权益。要使涉诉信访制度成为司法决策的信息渠道与群众对审判工作反馈意见、加强民主监督的渠道,而不是作为追求表面和气或一时稳定的工具。要广泛深入地宣传这一思想,即涉诉信访制度不是作为审判工作的减震器而存在,而是作为反映民意的民主渠道而存在，是为解决涉诉群众的问题而运行，这种定位有利于涉诉信访工作的顺利开展。

二、涉诉信访的发生机理分析

(一)法制传统上的根源

中国法律文化传统中缺乏“法治”的因子，具有浓厚的“人治”色彩。在清官意识与贤人政治双重力量的作用下，涉诉信访得以生生不息。在几千年的封建社会中，实行君主专制的政治体制，司法行政高度合一。百姓仰仗“父母官”为民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中国国民骨子里的一个传统。根植其中的上访现象，实质是百姓“清官意识”心理文化的延续和心理诉求的反映。一旦百姓自认为有冤时，在经法律程序败诉之后即寻找“青天”，试图能得到法外施恩，挽回败局。此外，专制下的君主也需要一些“清吏”解决部分确实存在的冤情，以达到标榜自己的政治统治“顺天应民”的目的。无怪乎美国学者昂格尔认为，（中国封建社会）官僚与庶民是统治与被统治的关系，人治成为统治社会秩序的基本方式，法律仅仅被当作驭民的工具。

新中国成立后，坚持群众路线和实事求是、有错必纠的原则，建立了新型的信访制度。在其后的几十年内，通过种种方式改造和完善信访制度，服务于国家对社会的治理。通说认为，其间这一制度的功能经过几次流变，目前已然成为司法救济程序的补充程序，担负起化解纠纷、实现救济的重要使命。然而，在这一制度运行内部，作为被治理对象的社会个体也在积极行动，采取各种措施和策略，以实现自我诉讼利益的最大化。因此，信访制度为社会个体缠讼、上访留下了制度空间。今天，当国家意欲实现法律制度转型时，转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突，两者之间存在着悖论和巨大张力。在这种张力作用下，涉诉信访任重道远。

(二)处理涉诉信访的机制不合理

1、信息不对称的误导。某法院曾成立课题组，对涉诉信访进行调查后发现：信访总量逐年下降，到基层法院信访呈逐年减少趋势，而越级上访在整个信访中的比例却逐年上升。这种现象的背后是人民法院丧失了司法权威，人民群众“信上不信下”、“信访不信法”。“上访人大多数是有道理的”这一论断缺乏统计数据的支持。之所以会在某些时候认为涉诉信访大多数有道理的主要原因，在于信息接收不对称。信访部门或有关领导只是阅读或听取信访人一方的信访材料或陈述，未听取诉讼相对人的陈述，自然会认为上访人多数是有道理的。如果能再听听对方当事人的道理，往往就会得出更公正的评价。因此，越级上访现象越多，上访人的权利边界越容易越过而被滥用，上访秩序越混乱，司法资源浪费越大，司法权威受到的损害也越大。同时，由于大量当事人滥用信访权，背离了法律轨道，已经出现了一定程度的“反法治”的倾向。

2、现有涉诉信访机制对实质效果的漠视。尽管国务院《信访条例》中有关于信访受理、办理和督办的规定，但仅仅是形式上的工作流程，对参与信访处理的各方主体均无约束力。此外，《信访条例》还扩大了宪法中当事人的申诉信访权力，增加了对个人私权事务的上访权，即对个人私权受到侵犯的也可以信访，把依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项又作为信访处理，使得已经进入司法途径的公民私权事务又可以脱离法律程序通过信访的方式寻求解决。未建立涉诉信访终结机制，且对违法的涉诉信访行为制裁不力，致使一些群众产生法不责众心理，滥用信访权利。    

（三）司法解决纠纷机制本身的问题

1、司法的高成本助长了涉诉信访。与其他纠纷解决方式相比，诉讼的成本相对较高。当人们把纠纷交给法院处理时，需要对法律本身有一定的认知，需要熟悉复杂的诉讼规则，否则，就需要花钱去购买法律服务。对于大多数仅具有乡土知识的农民来说，其自身法律素质不高，不懂诉讼文书和证据规则，缺乏证据意识，而诉讼代理费又往往高得令人望而却步。司法的高成本无疑大大降低了社会弱势群体通过正常诉讼获得公正的概率，从而将他们引上了信访的维权之路，信访上能通天，下能触地，不受时间、地域等条件限制，不要诉讼费，也不必花钱雇律师，只要“会写写字”、“有两条腿”、“鼻孔喘气”，就可以寻求救济，而且在个案中取得的实际效果可能比诉讼更好。

2、再审制度不合理助长了盲目涉诉信访。根据我国诉讼法的规定，对于已经发生法律效力的裁判，本级法院院长、上级法院、上级检察院均有权启动再审。在这种情况下，裁判作出之后，当事人可以向上述任何一个机关和有关个人提出请求，要求他们运用权力改变原审。由于途径过多，给了当事人很多信心和选择，从而助长了盲目信访上访。此外，法律对当事人的申诉和法院的再审也没有时间和次数的限制，除了民事诉讼法规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出”之外，刑事诉讼和行政诉讼中当事人的申诉事实上不受时间上的任何限制。因此，只要当事人愿意，他可以把一个案件的申诉无休止地进行到底，而只要法院愿意，也可以把一个案件三番五次推翻重审。

此外，还有其他原因，诸如：传统文化中权力本位的影响，人们权利意识的增强，社会舆论的不正当引导，一定范围内的司法行为不规范等。

三、涉诉信访与法律规则之间的冲突

我国的涉诉信访是在本土上滋生出来的一种社会、政治与法律现象，而现代法律规则基本上来源于西方文明。法律规则的大量制定与实施，使涉诉信访制度逐渐丧失了正当性与合理性，涉诉信访与法律规则之间充满了紧张。

(一)涉诉信访的政治依赖性与法律规则的自主性有着明显抵触

人非社会则不能生活，而社会生活则非有一定秩序不能进行；任何一时一地之社会必有其所为组织构造者，形诸于外而成其一种法制、礼俗，是即其社会秩序也。在现代法治国家，强调社会治理应在法律规则下运行，才能取得较好的功效。因为法律规则是一种社会规范，它是由国家制定或认可的，以国家强制力保证执行的，具有完整的逻辑结构的特殊行为规则。与法律规则相比，涉诉信访则是在中国社会、政治与法律传统下形成的一种特殊的纠纷运作机制，其特点是违反法律的自主性。诚如有学者所言：“信访制度是一种重要的有着深厚社会基础的国家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。因为它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一面为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。”由此可以看出，涉诉信访遭遇法律规则时，必然显得别扭和难以沟通。

(二)涉诉信访的程序缺失与法律规则的严格程序存在根本悖离

在法制的理念中，程序不仅是解决纠纷过程中的基本依凭，而且也是处理结果的合法性依据。正当程序意味着在解决纠纷过程中必须严格按照法定程序进行，这是法律施行过程中的一个基本要求。以法律规则的严格程序性反观涉诉信访制度，则不能不被其随意性所惊讶。“与按照程序运作的司法救济相比，信访救济的另一个显著特征就是它的非程序性。这并不意味着信访救济的运作完全没有规则，而是说其运作没有明确的、稳定的、普遍主义的规则，而是另有一套模糊的、变动的、特殊主义的‘潜规则’。这种‘潜规则’不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。”信访制度由于缺少程序规制而无法控制涉诉上访现象的大量发生，信访活动的博弈过程因此充满着紧张和戏剧性，信访结果也难以预料和想象。

(三)涉诉信访中个体的失范与法律规则的效力之间产生失衡

法律规则对社会的作用力和影响力，从心理上来源于人们对法律的信仰，这种信仰，产生于诸多因素和无数事实所证明了的法律的特质与魅力。导致法律规则失效的因素是多方面,包括法律规则自身结构上的整合不足、规则所蕴涵的价值取向与社会整体价值取向之间的错位、法律规则与其他社会规则之间效力的冲突以及社会个体规则观念的匮乏等。从社会学的角度来看，法律规则的失效既与社会个体的“失范”行为有密切的关系，又将直接导致社会的“失范”，同时也可以看作是在规则效力运动与社会群体对法律规则效力的预期之间产生意义上的断裂，它为社会的合理建构带来显形与隐性双重代价。因此，寻求涉诉信访与法律规则之间的平衡点，就迫切需要预防和制止社会个体行为的失范。

四、完善涉诉信访制度的若干思考

涉诉信访虽在社会转型时期存在着悖论，我国目前仍坚持信访制度，但不等于信访权可以滥用，必须限定在法律的规制下运行，这就迫切需要对涉诉信访制度进行改良与创新。

(一)建立涉诉信访终结制度

这是解决涉诉信访量逐年攀高的必要措施。在任何现代法治国家的社会治理结构中都必须建立一个终局解决矛盾纠纷的机制，否则，矛盾和纠纷的长期积累和恶化会从根本上动摇国家治理的基础。信访在我国目前是宪法确认的一项民主权利，任何机关和个人均无权剥夺和限制。但是由于涉诉信访缺乏终结处理机制，使得当事人用越级上访、重复上访、进京上访以寻求“权力”机关、“权力”人物的法外开恩和保护，这种情形的大量出现，已经严重影响了司法权威，以致影响到社会和谐。因此，建立涉诉信访的终结机制显得十分迫切与必要，但仍应严格依法建立，标准和程序也必须遵循诉讼法的规定。

(二)建立涉诉信访救助基金制度

这为解决涉诉信访问题提供了重要的经费保障。西方有句家喻户晓的法谚即“无救济即无权利”，其强调救济对于权利实现的重要作用。在法治国家，权利必定意味着司法上的救济。公民的某一权利在受到侵犯之后，只有可以诉诸司法裁判机构获得有效的司法救济，该权利的存在才能具有法律上意义。司法救济是一个最根本、最重要的维护利益不受侵害的解决途径，是保障现代国家长治久安的基本手段。如果人们关注权利的实现，就必须关注权利的救济。信访权同样需要救济，涉诉上访群众的诉求中绝大多数是经济利益诉求。由于社会保障体系还未健全，转型时期的应急救助机制没有跟上，所以可以通过建立涉诉信访专项基金制度，在解决涉诉信访问题和社会救助之间找到一种有益的、必要的补充，来解决那些合乎情理而暂无政策规定的涉诉信访问题。

(三)建立涉诉信访复查听证制度

实行涉诉信访复查公开听证的目的就在于通过规范的程序对信访案件形成共识，其利处是：能够增强人民法院处理涉诉信访问题和信访人从事涉诉信访活动的法制观念；能够广泛听取各方面意见，公平、公开、公正地处理信访问题，提高法院的社会公信力；表达了对信访人申诉权的尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，达到终结无理信访的目的。听证会也不能适用于所有涉诉信访案件，否则人民法院的审判工作就会受到影响，笔者认为其适用范围应限于认定为上访老户和无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件。此外，听证会可在法院的院长、庭长以及负责复查案件的资深法官主持下进行，这样社会效果会更好。

(四)将涉诉信访纳入社会综合治理

改革开放和经济发展离不开安定团结的社会政治环境。邓小平同志曾指出：“中国要实现四个现代化，摆脱落后状态，必须有一个安定团结的政治局面，必须有领导有秩序地进行建设。” [17]安定团结的政治局面的实现需要进行社会治安综合治理，1992年2月，中共中央、国务院发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》指出：“在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。”社会治安综合治理解决人民内部矛盾的思路与信访制度在社会转型时期被赋予化解人民内部矛盾的新使命是一致的。因此，对于司法程序已经用尽的无理信访、上访老户，就不能再定位于法院审判工作的延续，而应当纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。

(五)加强法院的司法能力建设

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》既是指导加强党的执政能力建设的纲领性文件，同时也为党和国家各项工作的发展指明了方向，明确了任务。司法能力是党的执政能力的重要组成部分。法官是司法活动的唯一主体，加强法院的司法能力建设，必须坚持以人为本的宗旨，司法能力主要是通过法官的审判活动体现出来的。因此，必须注重提升法官的庭审驾驭能力、适用法律能力、裁判文书制作能力以及重大社会矛盾的调处能力。如北京海淀区法院的宋鱼水法官被誉为“辩法析理，胜败皆服”的法官，这是极有份量的关于法官个人司法能力的评价。其实，司法能力建设也是法官职业的全球性课题，如美国某州对法官的能力从六个方面进行评价：1、信仰，法律信仰是法官最基本的价值观；2、公正，严格依法办事；3、学识，能够准确理解法律的含义，正确地适用法律；4、礼貌，具有优雅的司法礼仪；5、气质，法官在审判活动中所展示出来的风度；6、勤勉，具有高度的司法敬业精神。这些都是人类司法文明的共同财富，值得我们学习和借鉴。