行政诉讼可否附带民事诉讼？我国《行政诉讼法》未作规定，2000年3月10日实施的最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《行诉解释》）第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”由此看来，《行诉解释》虽然没有像刑事诉讼法那样明确规定可以提起“附带民事诉讼”，而是采用“可以一并审理”的措辞，但事实上此条即为行政附带民事诉讼可行性的规定，这在理论界也已得到了多数人的认同。但目前有关行政诉讼可以附带民事诉讼在理论上的探讨比较少，在审判实践中的具体运用也几乎为零，使该条司法解释形同虚设。如何使该条司法解释得到有效的运用，是当前审判实践中亟待解决的实际问题。笔者拟对制约行政附带民事诉讼制度的原因作简要分析，并对完善行政附带民事诉讼制度谈几点粗浅的看法，请教于方家。

根据淮安市基层法院近年来行政诉讼数据看，清河区人民法院2002年起至2005年，共受理行政诉讼案件为240件，该院的收案数及案件的类型均位于全市基层法院之首。其中涉及行政裁决争议的案件共137件，占总案数的57%。这137件案件中，判决结案的为29件，占该类案件的21%；裁定准予撤诉结案的为108件，占该类案件的79%；适用行政附带民事诉讼程序的一件没有，其他基层法院也无适用行政附带民事诉讼的数据。

制约行政附带民事诉讼制度的原因

为什么《行诉解释》第61条行政附带民事诉讼制度未能得以在审判中具体运用呢？笔者分析认为，主要有以下几方面原因：

一是认为缺少了法律的明确性。由于《行政诉讼法》并未对行政附带民事诉讼作出明确的规定，且行政诉讼不调解是原则，一旦运用了附带民事诉讼制度必须要进行调解，这将与行政诉讼不调解原则相悖。

二是认为增加了诉讼的复杂性。有些人认为在行政诉讼与民事诉讼中，当事人的诉讼权利义务各不相同，审理时对行政案件的事实调查与民事案件的事实调查审理角度也不一样，易使行政诉讼与民事诉讼变得条理不清，从而增加了案件审理的难度，也使案件处理复杂化，因此，承办法官总是想方设法地考虑如何减少审判工作负担，避免不必要的麻烦。

三是认为影响了案件的效率性。有些人认为司法高效是审判工作追求的目标，由于行政附带民事诉讼的复杂性，必然导致案件效率的低下，相对延长了办案时间。既然行政附带民事诉讼很难普遍实现其所追求的提高审判效率，便捷诉讼，虽方便了当事人，但不方便法官，就没有必要在行政诉讼中审理当事人的民事争议。

四是认为增加了执行的困难性。有些人认为民事诉讼法规定民事案件的裁决一律由人民法院执行,而行政诉讼法规定,行政案件的执行机构是人民法院或依法享有执行权的行政机关。也就是说关于裁决的民事部分的执行,人民法院有执行权,有关行政机关也有执行权,难免造成互相推卸责任,使生效裁决得不到真正落实。

五是认为受理范围具有局限性。行政争议与民事争议必须符合附带诉讼的关联性条件,即民事争议与行政争议有内在的联系,民事争议的解决依赖于行政争议的处理结果。行政争议和民事争议必须符合附带诉讼的确定性条件,即法院有权对行政争议和民事争议实体作出确定性的裁判。审查立案时,第一个条件相对容易审查,第二个条件就很难确定。

六是认为举证责任存在混乱性。在行政诉讼中由被告承担具体行政行为合法性的举证责任，而在附带民事诉讼中,行政诉讼的原告作为附带民事诉讼的一方当事人对其主张承担举证责任,所以,人民法院在审查行政机关所举证据的同时,还要审查附带民事诉讼的原告及被告的证据,实际上并未减轻附带民事诉讼中人民法院的负担。

　　确立行政附带民事诉讼制度的依据

上述反对的观点都带有很大的片面性，可以说，任何一种诉讼制度的建立，其宗旨均在于实现司法公正、提高审判的效率、减少当事人的诉累。《行诉解释》61条的出台也应当不例外。事实上，行政争议和民事争议的相互联系，也决定了人民法院一并解决行政争议与民事争议的可行性。笔者认为，确立行政附带民事诉讼制度目前至少有以下几方面依据：

一是有类似的借鉴制度。有关同一法律事实引起行政和民事两种性质争议案件的处理，国外有两种解决方法：一种是此类案件完全由某种法院审理会引起两套法院之间的矛盾，因此他们采取分别审理的办法。这存在于以法国为代表的大陆法系国家。这种审理方式程序繁琐，增加了当事人的诉累，也不符合诉讼经济的原则。另一种是英国、美国为代表的英美法系，由于没有行政法院和普通法院之分，他们采用附带诉讼的方式来解决，减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济的原则，还可以避免人民法院就同一事实作出相互矛盾的判决。国内可借鉴的是刑事附带民事诉讼制度。我国《刑事诉讼法》中早已确立的刑事附带民事诉讼制度，为行政附带民事诉讼并行的制度的建立提供了可供借鉴的审判经验，毕竟同为附带诉讼，在产生原因、诉讼程序上还是具有相似之处的。

二是有明确的法律根据。我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政附带民事诉讼的制度，但在法律上并非毫无根据。一方面，现行大量行政法律法规在授权行政机关裁决民事争议的同时，也授权当事人对行政机关的裁决不服可以寻求司法的最终救济，这就暗含了行政附带民事诉讼在法律上的可行性。再则，我国刑事诉讼法已明确规定了刑事附带民事诉讼制度，行政诉讼与刑事诉讼同为诉讼法范畴，二者之间必然存在某些共性，附带民事诉讼制度虽然未在行政诉讼法中加以规定，但其原则精神同样适用于行政诉讼。可以说，刑事附带民事诉讼制度的确立，既为行政附带民事诉讼创设了先例，同时也提供了一定的借鉴作用。除《行诉解释》61条外，在《行诉解释》97条还规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。这条规定也为行政附带民事诉讼提供了法律依据。

三是有审判的实践需要。行政机关依法拥有一定民事纠纷的裁决权是适应社会经济迅速发展的需要，是对国家职能分工所作的一种合理补充和衔接，从以上统计数据看，有关行政裁决纠纷案件已稳稳的雄居行政案件类型之首。但是行政机关的这种裁决并非最终裁决，这种依职权的行政裁决行为本身是一种具体行政行为，当事人认为其裁决违法，可提起行政诉讼，请求撤销其裁决，寻求司法的最终保护。如果人民法院仅作撤销行政行为的判决，对行政机关重新作出的行政裁决当事人如仍不服，将导致裁决?诉讼?再裁决?再诉讼的恶性循环。不便于解决实质争议焦点。若将二者分开由不同的审判组织来审理，显然有悖于诉讼经济原则，不仅会给法院造成不必要的人力、物力的浪费，也会增加当事人不必要的诉累。

四是有现实的法律意义。行政民事争议交织往往使案件复杂化，再加上该问题在法律上的真空状态，就容易使法院对同一案件作出相互矛盾的判决，损害司法权威性。通过上述行政诉讼案件结案方式我们可以看出，裁定准予撤诉占了79%。由于受行政诉讼不调解原则的限制，其中相当多的案件是涉及平等主体之间民事争议的裁决案件引发的，待案件经法院协调后，只能以准予当事人撤诉作结案处理。但这种结案方式在实践中存在一定的隐患，如有一方当事人反悔，因行政诉讼不能重复起诉，民事争议又无相关法律文书申请执行，导致当事人的利益受损。如适用行政附带民诉讼方式审理，对不服行政裁决案件审理中，在审理被诉行政行为的同时，必然可以对涉及的民事争议进行调解，最终以行政附带民事诉讼调解或判决方式结案，相信这对于解决行政争议的同时化解民事争议均是有百利而无一害的，无形的化解了官民矛盾，对于构建社会主义和谐社会更具有重要的现实意义。此外，行政附带民事诉讼制度的广泛运用对于行政审判而言，最大的收获还在于使多年有关行政诉讼可否引入调解制度这一争论画上圆满的句号。

完善行政附带民事诉讼制度意见

行政附带民事诉讼制度在《行诉解释》中只作了原则性的规定，目前尚无相关的法律和司法解释对提起行政附带民事诉讼的条件等作出明确的规定，笔者认为：

一、行政附带民事诉讼的条件。主要是：

1、必须以行政诉讼案件的成立为前提。按照《行诉解释》规定的意见，只有被诉的行政裁决行为被法院确认违法的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带的民事诉讼应当在行政诉讼程序完成后进行，并且以被诉行政裁决行为违法为其启动的条件。附带民事诉讼本身不具有独立的诉讼地位，而只能依附于行政诉讼，因此行政诉讼案件不能成立，附带民事诉讼就失去了赖以存在的依据。

　　2、必须是引起了两种不同性质的争议。即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面对业已存在的民事纠纷发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。提起的附带民事诉讼应符合法定诉讼条件，即符合我国民事诉讼法第108条的规定。

3、必须在行政诉讼过程中的同时提起。两个分属不同诉讼系列的诉讼请求之间具有内在联系性。其中民事诉讼请求须在行政诉讼过程中提出。即可以在提起行政诉讼的同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。因为在提起行政诉讼之前提起附带民事诉讼显然缺乏前提，若在法院作出判决之后，则丧失了附带的意义。

　　4、必须是两种争议同归一个法院审理。行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖和同一审判程序，因为不属于同一审判程序将会造成审级上的困难，除非有共同的上级法院的特别指定。

二、行政附带民事诉讼的范围。笔者认为主要包括下列几方面：

1、不服行政裁决引起的附带民事诉讼。主要包括三大类：（1）不服拆迁行政裁决、土地确权裁决等；（2）不服行政机关对其与他人有关损害赔偿作出的裁决；（3）不服行政机关作出的其与他人间的权属争议的行政裁决，要求撤销该裁决并确认该项权利归属自己而提起的诉讼。

2、代行国家求偿权引起的附带民事诉讼。行政机关对违法相对人科处行政处罚的同时，责令被处罚人赔偿国家因被处罚人违法行为而受到的经济损失，被处罚人既对行政处罚不服，在提起行政诉讼的同时行政机关可提起附带民事诉讼，要求法院判决被处罚人向国家支付赔偿金并强制执行。将行政机关代行国家求偿权纳入行政附带民事诉讼范围，既有利于维护法律的统一性、完整性，又能够更好地保护国家财产免受不法侵害。

3、行政处罚决定相关民事损害赔偿引起的附带民事诉讼。包括：（1）被处罚人不服行政处罚决定，同时又对民事赔偿数额有异议，要求减少赔偿数额而提起的诉讼；（2）受害人不服行政处罚决定，又认为行政机关在作出处罚决定时，应处理而没处理民事损害赔偿问题或认为行政处罚让被处罚人承担的民事损害赔偿责任不当，要求赔偿损失或增加赔偿数额而提起的诉讼；（3）被处罚人不服行政处罚决定，受害人不服行政处罚所涉及的民事赔偿问题而分别提起诉讼，人民法院一并审理的。

4、对行政确认行为起诉时附带民事诉讼。行政机关的行政行为对民事争议当事人的民事法律地位、民事权利义务给予了确定、认可、证明，当事人可以在对该行政确认行为提起行政诉讼时，附带提起民事诉讼，请求人民法院对当事人之间的民事权利义务重新予以确定、认可。如不服颁发了宅基地使用证、房产证等，如果由不同审判组织分别审理将造成相互推诿，意见不统一，使案件久拖不决，一并审理后将大大的提高审判的效率。

以上受案范围第2、3、4点是笔者对《行诉解释》61条仅限于行政裁决案件的引申理解，笔者认为将它们列入行政附带民事诉讼范围更符合诉讼效率原则。因为法律总有滞后性，在审判过程中，人民法院根据立法的精神和案件的具体情况灵活地适用法律，这应是对法律的完善过程。当然，也并非所有行政争议均可以适用行政附带民事诉讼程序，如不服行政许可等行政诉讼案件，法院经过审理，只能作出维持或撤销判决。对民事争议部分只能由争议方通过另行提起民事诉讼的途径解决。

　　主要参考文献：

　　[1]马怀德主编《行政诉讼原理》。

　　[2]甘文著《行政诉讼法司法解释评论》。

　　[3]王名扬主编《外国行政诉讼制度》。

　　[4]应松年主编《行政诉讼法》。