江苏省无锡市中级人民法院院长褚红军接受媒体访谈。

　　深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是党中央在正确分析判断形势的基础上作出的重大战略部署。推进社会管理创新，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，对于解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，具有十分重要的作用。如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，确定人民法院在推进社会管理创新中的职能定位和应当采取的措施，是当前各级人民法院都在深入思考的重大问题。

　　如何正确把握人民法院与社会管理的关系参与社会管理创新是人民法院的“份外事”还是“份内事”这些问题严重影响和困扰着人民法院参与社会管理的创新工作。为此，有必要从社会管理基本理论源头出发，以厘清社会管理创新与人民法院工作之间的关系。

　　狭义的社会管理的概念，主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。有学者认为，广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务包括政治的、经济的、文化的和社会的事务所实施的管理活动，与公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理。

　　党中央提出创新社会管理体制，其核心就是要整合社会管理资源，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。对于社会管理体制如何创新，有学者提出了社会管理体制改革的4个路向：社会管理主体改革，即从单一主体到多元主体；社会管理方式改革，即从行政管制为主到以公共服务为主，建立服务型政府；社会管理手段改革，即从单一行政干预手段到若干手段组合；社会矛盾化解机制改革，即从强力压制到有效沟通协调。也有学者提出，要建立行政调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、行政管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络；形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

　　对于社会管理和社会管理体制创新的内涵和路径不管采用哪种观点来界定，至少有一点是可以明确的，即社会管理主体中所称的“政府”，不仅限于传统的狭义政府即行政机关，而应该指广义政府，即所有由国家财政拨付运行经费，承担一定政府职能或为政府的社会管理提供服务的专门机构。主要理由是：社会治理结构主体的多元化是现代公共治理的一个重要特征。正如有学者指出的，在当代，社会管理涉及社会生活(市民社会或公民社会)的各个方面，关系到社会各个不同层次、不同阶层、不同团体的利益；而社会管理的主体构成也从传统的国家或政府(立法、司法和行政机关)扩展到了所有的公共部门(国家或政府、第三部门、非盈利组织或中介组织等)以及公民个人，社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的“多中心主体”的开放式公共治理。因此，作为专司审判的司法机构，人民法院自然应该是社会管理的主体之一。

　　司法职能与社会管理创新紧相连

　　在现代国家，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、制定社会政策。法院在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍。法院作为司法机构在现代政治社会中的普遍性存在，正是由于它同社会秩序的内在联系。而司法的可预见性可以最大程度地转化为普遍的行为可预见性。“一项司法行为之所以具有巨大的社会影响力，是因为它通过对法律的保障来保证了社会秩序，这也许是其他行为都无法与之比拟的。”这一观点主要是基于法院的司法功能而言。

　　在现代社会，法律是社会资源整合最有效的规范手段，司法结构就是社会资源整合最适当的组织工具。法律的实现和法制的统一要求有一个高度组织化的机构体系；高度组织化的司法体系有利于法律的实现和法制的统一，从而能够发挥较突出的社会整合功能。

　　司法结构在社会控制体系中的地位，是基于司法结构的正式的社会控制形式，同时也是专门的控制形式且是最高的控制形式。法院作为专事审判的司法机构，是人们寻求公正的最后制度化途径，故在功能上主要与社会秩序相关，并因而在社会秩序构成序列中居于特殊地位。

　　有观点认为，社会管理创新工作属于政府行政管理主体的职能，与法院工作无关，这是传统思维定式导致的认识上的偏颇。社会管理体制创新的实质是要求政治发展与社会、经济发展同步。法院是随着政治社会的形成而产生的，其功能由维护统治秩序，逐渐演变为向社会提供合格的司法产品，即向社会输送公平、正义，维护法治秩序。司法已不再是仅以裁判方式作用于社会，而是以解释法律、案件裁判、司法审查等多种方式作用于社会；制裁也不再是司法起作用的惟一手段，利益还原、矫正成为更加重要的手段；所针对的行为也主要不是反社会、反统治秩序的行为，而主要是调整平等主体的之间的民事、经济行为，以及政府的行政行为。

　　不管是从社会管理创新的目标出发，还是从管理主体、管理方式和手段、管理机制改革出发，法院的司法职能与社会管理创新之间关系都是十分紧密的。社会管理创新要取得实效，必须充分发挥法院的司法职能作用，同时，也意味着法院必须以与社会管理创新需要相契合的方式来发挥自己的应有作用。

　　参与社会管理创新的新路径选择

　　人民法院如何参与社会管理创新，参与的方式、途径应当如何把握，我们认为关键在于能否选准人民法院参与社会管理创新的职能定位和切入点，并以此为基础构建符合本地实际的工作机制，这就要把对司法规律的理性思索与司法实践的现实需求结合起来，把中央的统一要求与各个地方的差异性结合起来，形成人民法院参与社会管理创新的有效形式和独有特色。

　　特色一：发挥司法纠纷解决功能

　　解决纠纷是人民法院发挥审判职能作用的本源和归宿，也是人民法院参与社会管理创新的基础和根本。“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决。”通过刑事、民事、行政审判活动，解决各类涉诉矛盾纠纷的过程，实际上就是救治各种社会疾病、抚平社会创伤的过程，也就是恢复被破坏的社会秩序的过程，也是直接参与社会管理的过程。更为重要的是，司法的过程是展示法律精神的过程。通过法官运用其智慧、知识、经验、逻辑思维，将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的正义，贯彻到一个个具体的案件裁判中去，使纸上的公正和正义变为现实的公正和正义，能够使社会公众真正地感受到法律的公正，从而相信法律上的公平正义可以实现，并由此逐渐形成对法律的尊重和对法治的信仰，从而自觉守法。其结果必然是社会秩序更加稳定，社会管理成本大大降低。因而，解决纠纷应该成为人民法院参与社会管理最基本、最直接的角色定位。

　　特色二：发挥司法制裁引导功能

　　法院通过具体案件的审判和执行，体现制裁违法犯罪行为和保护合法权益，达到对社会秩序和政治权威的维护。这也正是法院参与社会管理的核心。同时，司法行为带有较强的公意性、强制性和评判性，所以其更容易引导社会公众行为，确立社会价值取向。法律与道德，紧密相依，不可分离，共同促进社会价值的实现与发展。法律是传播道德的有效手段，道德是法律的评价标准和推动力量。司法行为作为法的执行，必然承续了法律与道德的关系，并且将这种关系具体化、生活化，实实在在地发挥作用。正是因为法律与道德的密不可分，赋予了司法行为应当正确引导社会道德价值取向的重任，并以此达到维护社会秩序的目的。因此，人民法院参与社会管理创新，必须注重通过司法的制裁和保护功能而发挥教育引导作用。

　　特色三：发挥司法社会影响功能

　　在传统的司法克制主义下，司法机关本不应涉足公共政策创制领域，但是，在当前社会变革时期，法律的不明确性、不周延性以及滞后性都十分明显，在这种情况下，就必须赋予法官一定的自由裁量权，使得有漏洞的法律因为法官的能动而得到弥补。在这个过程中，法官的行为在某种程度上已经通过他的司法裁判参与到“立法”工作中，并进而通过“法律之手”延伸到社会管理领域。具体来说，法院在履行纠纷裁判功能的过程中，始终担负着维护裁判统一乃至于维护法制统一的重任，法院行使公共政策创制功能的方式，对于层级较低的法院来说，主要是从事法律和规则的执行活动，表现为通过宣布某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策；而对于层级较高的法院尤其是最高法院来说，其通过司法解释等方式来肯定某项社会政策，由于其所涉及的内容和范围比较广，影响力也更大，司法影响社会政策通常在这个层次上发生。这是现代法院参与社会管理的重要方式和途径。

　　特色四：发挥司法职能延伸功能

　　司法建议作为审判职能的延伸，是人民法院能动的参与社会管理创新的重要方式。“法院受理的案件是经济社会生活中的‘晴雨表’，一些不易察觉的社会矛盾总会以某种案件类型体现出来。”人民法院在深入推进社会管理创新过程中，通过案件的审判和执行，总结和发现可能危及经济社会发展的法律风险、法律问题和社会管理中存在的问题和漏洞，及时向有关部门提出司法建议，帮助加强和改进工作，从源头上防止矛盾纠纷的发生。重点可针对外来人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会组织管理、网络虚拟社会管理和公共安全监管等问题，紧密结合司法审判工作实际，大力开展司法建议工作。

　　参与社会管理创新的若干问题

　　首先要坚持公正司法。公正司法是法院职能的宪法定位，是社会公众对法治的企望，是司法追求的最高目标，也是法院参与社会管理的惟一正当途径。充分履行好公正司法职责，维护宪法和法律的权威和尊严，向社会输送公平和正义，进而维护社会秩序，促进社会和谐，是法院履行社会管理职能的最好体现。

　　要实现司法公正，当前有以下几点是应当高度重视的：一是不能突破宪法和法律的授权。加强和完善社会管理过程中，人民法院要切实做好司法审判这一本职工作，不能以“创新”的名义从事司法职权之外的社会管理工作，否则既不合法，也做不好。二是坚持法治原则，维护法律统一。不能急功近利，突破法律原则，以损害法律权威和牺牲司法公正性为代价，换取眼前的“社会效果”。具体来说，在刑事审判中，不能片面理解“宽严相济”刑事政策，一味从宽或一味从严；在民事审判、执行工作中，不能以“服务本地发展大局”为名搞地方或部门保护主义；在行政审判中，要敢于对违法行政行为予以监督。三是要敢于抵制“舆论审判”、“媒体审判”，坚持严格依法办案。对于新闻媒体依法进行的舆论监督，人民法院应当主动接受并提供便利；对于新闻媒体报道中反映的人民法院审判工作和其他各项工作中存在的问题，应当及时研究处理，改进工作。对于那些故意歪曲事实、恶意炒作正在审理的案件，影响公正审判的，应当坚决抵制，坚持依法公正审判，维护公平正义。四是要进一步维护司法权威。司法的权威性正是司法能够有效运作，并能发挥其应有的作用的前提和基础。然而，司法实践中在应对诸如无理的涉诉上访者等情况时，还存在一味花钱买平安，满足其法外利益的情形，这违背公平原则，既不合法也不合理，结果只能是鼓励违法行为，打击守法积极性，损害司法权威，造成社会更不稳定，增加社会管理成本。因此，司法活动应当充分运用“权威”这一有效的手段实现对社会有效控制的目的。

　　其次要坚持能动司法。人民司法事业与社会经济发展有着十分紧密的联系，时代发展与社会变迁不断向人民法院提出新的要求和期待，呼唤司法理念的更新，呼唤角色定位的调适。中国特色社会主义司法制度的本质属性和我国司法发展的阶段性特征，决定了人民法院必须坚持能动司法。人民法院参与社会管理，也是能动司法的必然结果，两者是相辅相成、内在统一的。

　　人民法院在参与社会管理创新过程中，应当通过能动司法，积极拓展和延伸审判职能，从而有效地参与社会治理，推动公共政策的完善，促进社会和谐和公平正义的实现。法院要在一切可能的条件下，积极主动地回应司法的社会需求，以解决纠纷为己任，以案结事了为目标。同时，积极延伸司法职能，参与社会综合治理，为经济社会发展、社会和谐稳定提供有力的司法保障和司法服务。在具体司法运行上，要求法官着眼于维护实质正义而非过分迁就于形式正义，通过正确行使自由裁量权，合理解释法律规则、灵活采取司法措施以及法官对诉讼过程的能动干预，从而使司法更好地服务经济社会发展，更好地维护人民群众合法权益。在司法的效果追求上，要求司法提供的最终产品是法律效果和社会效果的有机统一体，强调法律效果与政治、经济、文化、社会效果的有机统一，强调普遍公正与个案公正的有机统一，强调依法裁判和案结事了的有机统一。

　　三要遵循司法规律。司法既有个性，也有共性。司法的共性意味着司法是有一定的共同的规律性的，这种规律性体现在司法是一种判断性质的权力，要求司法注重中立性、程序性、适用平等性等。正是基于司法的共性规律，人民法院在参与社会管理进程中，不能置司法共性规律于不顾，而应该严格遵守司法的中立性、程序性等要求。我们必须始终坚持十七大报告中提出的“完善社会管理体制”的指导原则，理性把握人民法院与其他部门尤其是行政机关的关系，发挥审判职能作用参与社会管理创新，遵循司法规律，严格依法办案，确保司法公平公正。

　　四是允许差异性和层级性。不同审级的法院其司法功能所包含的内容不同，司法功能的侧重点以及实现途径存在差异。人民法院在参与社会管理创新时，由于不同审级的法院其司法功能的侧重点和实现途径存在差异，在参与社会管理创新的方法确定、举措实施过程中，也应从所在法院的层级特点和职能定位出发，审慎把握其着眼点。具体来说，最高法院和高级法院应该侧重于将制定社会政策等方面作为切入点，而中级法院和基层法院则应将从纠纷解决这一层面作为切入点，以避免不同层级法院均以相同面目参与社会管理。

　　社会管理是一项系统工程，立法、行政、司法机关在社会管理中都有自己独有的职责，各自发挥自己的独特作用。人民法院的每一项审判工作，都是通过司法手段，参与对社会的管理。司法权作为一种的执政权，是党领导人民管理国家和社会事务的重要方式。“司法机关没有任何理由把自己置身于经济社会的主战场之外。”人民法院积极参与和推进社会管理创新，适应着当代中国的经济、政治、社会和文化的发展，必将有力地推动中国司法事业的建设、发展与实践，只要我们遵循司法权运行的基本规律，必将大有可为。