抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性文件。通常情况下，抽象行政行为的内容包括：一、国务院制定行政法规的行为；二、国务院各部、委，省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章的行为；三、行政机关制定、发布具有约束力的决定、命令的行为。

一、我国有关抽象行政行为行政诉讼的现状

我国的行政诉讼法第十二条明文规定 “人民法院不受理公民、法人、或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”由此可见，在我国，不能对抽象行政行为提起行政诉讼。

我国行政诉讼法规定抽象行政行为不具有可诉性原因主要有以下几点：第一，抽象行政行为有较多政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查。法院是解决法律问题的，不解决政策问题，否则有越权之嫌；第二，抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民,法人或者其他组织的合法权益,他需要通过具体行政行为的转化才会影响相对人的权益。如果以可能受到侵害的相对人为适格原告，那么会大大加大法院受理、审判的难度和强度；第三，在行政诉讼外有相应的针对抽象行政行为的监督和救济制度。根据我国立法法的规定，人大和上级行政机关对违法抽象行政行为有权予以改变或撤销，并且在行政复议中上级行政机关有权审查抽象行政行为。

二、抽象行政行为行政诉讼的可行性和必要性

宪法的规定。我国的宪法虽未直接规定以诉讼的方式对抽象行政行为进行审查，但从其内容来看实际蕴含了对抽象行政行为进行审查的依据。《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然，行政机关的抽象行政行为如果违反宪法和法律，就必须依法加以追究。这一宪法原则的意义就在于排除行政机关的抽象行政行为不受法律控制的可能性，为以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。再者，宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。这样抽象行政行为在实施过程中，对公民、法人和其他组织合法权益侵害时，公民、法人和其他组织可以根据宪法赋予他们的权利与其对抗，即维护了宪法的最高尊严，也保护了自己的合法权益。

抽象行政行为的特征。抽象行政行为的对象具有普遍性，适用效力不止一次，具有反复性，因而产生的影响远远大于具体行政行为。如果人民法院不能对抽象行政行为进行审查，那么有可能使违法不当的抽象行政行为不断产生作用，将本是违法的具体行政行为合法化，危及更多行政相对人的合法权益。

抽象行政行为的监督体制。抽象行政行为的制定虽然有监督机关，但现行的监督机制显然还不健全。人大虽然有监督权，但是对于人大监督机制的启动等均没有相关规定；上级行政机关虽然也有监督权，但上级行政机关对于这么多行政规范性文件也监督不过来，况且监督方与被监督方隶属同一体系，不免让人怀疑监督的公正性和客观性。

抽象行政行为的司法审查是维护社会法制统一的需要。由于行政机关组织和管理着大量的国家事务，为方便行使行政职能，根据宪法和法律的规定，我国各级行政机关有权在自己的责任范围内制定有关规范性文件，行政相对人必须严格遵守和执行。由于行政机关“法出多门”，有些权限划分不明，而且缺乏严格的制定程序，随意性很大，立法技术和质量不高，导致重复立法，越权立法，对同一问题的规定不相一致，甚至相互抵触，诸如地方性法规与法律、行政法规之间，地方政府规章与中央行政规章之间都不同程度的存在相互抵触冲突的现象。一些部门、地方受利益的驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，违反规定审批，发证、罚款、收费，严重损害行政相对人的权利。这些现象破坏了法律的严肃性和法制的统一性，损害了国家、社会和人民群众的根本利益。

三、我国抽象行政行为行政诉讼制度的构建

（一）审查范围

抽象行政行为在纵横二个维度上，大体可以分成三类。一类是涉及到国家行为、军事行为、外交行为的政治性行为。一类是国务院依据宪法制定的与法律处于同一效力层次的行政法规、决定和命令。一类是各级各类行政主体非依宪法制订的规章、决定、命令，其最高的依据是法律。笔者主张将第三类抽象行政行为纳入司法审查范围。在条文表述上，改变具体与抽象之分，可考虑以列举式方式将“政治性行为”、“行政立法行为”排除在行政诉讼受案范围之外，以概括式方式将 “执行性规则制定行为”包括进行政争议，而不是明列排除的行政争议均属行政诉讼的受案范围。

（二）诉讼管辖

人民法院管辖主要包括级别管辖和地域管辖，抽象行政行为的级别管辖，是指哪一级别的人民法院有权对哪一级别的行政机关实施的抽象行政行为审查。级别管辖应坚持层级效力原则，即各级人民法院有权对本辖区本级及本级以下地方人民政符及其工作部门制定、发布的行政规章、决定和命令等地行审查，确认其是否违法；地域管辖应坚持效力范围原则，即只有抽象行政行为发生效力地区的其对应地区的人民法院即有管辖权。

(三)提起方式

对抽象行政行为的审查应采用附带性审查原则，即当事人不得单独就执行性规则是否合法提起诉讼，而只能在对具体纠纷提起诉讼的过程中，附带提起审查请求。如果允许当事人直接对抽象行政行为的合法性提起诉讼，那么会导致原告确定困难，也会导致诉讼量激增，法院工负荷过重。

（四）审查标准

法院对抽象行政行为的审查主要是合法性审查，不进行合理性审查。合理性涉及的是行政机关的自由裁量权，如对其审查有越权的嫌疑。再者，“术业有专攻”，法官的水平也有限，不可能各项事务都了如指掌，所以由法官进行合理性审查也不妥。

（五）裁决结果

法院对抽象行政行为的审查一般分为两种结果：第一，与上位法无冲突，程序合法，予以维持并加以适用；第二，抽象行政行为与上位法冲突，或程序不合法，法院确认其违法，不予适用。法院无权对裁决对抽象行政行为进行改变或撤销。