经济社会转型期，伴随着体制改革的深入和利益格局的变化，社会矛盾日益凸显，人民法院受理的案件数量也随之大幅攀升。近几年，江苏省南京市人民法院受案数逐年增长，2011年，全市法院受案数为13万多件，是10年前的2倍多，案件数量的急剧增长与司法资源不足的矛盾愈加突出。

　　司法成本与司法效率成为当前人民法院和社会公众共同关注的话题。

　　2011年，最高人民法院指定南京中院及所属的鼓楼法院、溧水法院对“司法成本与司法效率”课题进行研究、试点、推广。该课题是欧盟、联合国计划开发署与中国合作研究的“公平发展、公共治理”项目中，由最高人民法院承担的“司法公正”项目的九个子课题之一。经过一年多的探索，南京法院对如何有效节约司法成本、提高司法效率进行了积极的尝试，并形成了相应的工作机制。今年6月，南京中院作为最高人民法院承担的九个课题的代表，在“公平发展、公共治理”项目的闭幕会上作专题报告，参与编写的《最高法院司法成本与司法效率工作指南》已正式出版，向全国法院推广。

　　让简单案件“快”起来

　　降低个案的司法成本

　　10月19日，一起借贷纠纷诉到下关法院。被告王某向张某借3万元开店，借条约定一年归还。可约定的时间到了，王某一直拖着不还钱，张某履次催要无果后一纸诉状将王某告到法院。该案转到民一庭速裁组。法官电话约诉讼双方到法院，在法官主持下10分钟达成被告一个月内分两次归还原告借款的调解协议。

　　对争议标的额不大、事实清楚、权利义务关系明确的简单民事案件，由法院速裁组快速解决，这是下关法院创设的经验。下关法院院长史俊告诉记者，下关法院速裁组成立于2007年5月，设在民一庭内，由审判员、法官助理、书记员和速录员共4人组成。5年来，通过不断探索总结，他们形成了一套民事简易案件的审判模式：收案后，速裁组将案件分门别类，同类型的案件安排在同一时期开庭，第一个案件审理时，其他案件当事人旁听庭审，旁听的过程即法律释明的过程；实行“4+1”工作模式，一周四天开庭，一天制作文书；针对案件不同类型，分别制作送达笔录、调解笔录、庭审笔录、民事调解书、民事判决书的模板，格式化、文本式的填入。

　　速裁组成立以来，该组办案时间周期为14.65天，调解撤诉率为73.75%。2011年，速裁组共审结案件1089件，占全院民事案件的46.28%，是其他民事法官人均办案数的9.72倍，节省了约三分之二的审理周期。

　　如今，下关的速裁经验已在全市法院“开花”。

　　在现有司法资源保持不变的前提下，根据案件类别调整资源的使用，降低某些类型案件在个案审理中消耗的时间、人力等司法成本，就可以用既定的司法资源处理更多的案件。这是南京中院总结下关速裁经验得出的启示。

　　由此，南京中院将之拓展到小额诉讼，鼓楼法院成为第一个“吃螃蟹”者。

　　为实现“简案快审”的目标，鼓楼法院对小额诉讼进行了一系列的制度设计：设置专门的小额诉讼法庭，由业务经验丰富的法官主持小额诉讼程序，开庭时间弹性化；在诉讼过程中，强化法官对当事人的举证指导；采取更加灵活的运行程序，可以电话、电子邮件、网络、递口信等快捷方式送达，也可以表格化诉状或口头的形式起诉；实行一次言词辩论终结诉讼，并由当事人亲自到庭进行言词辩论；在小额诉讼之初放弃上诉，裁判作出后，当事人对判决结果确有异议的，允许当事人进行复议，并根据复议结果分别进行处理等。

　　小额速裁程序灵活便民，提升了审判效率。一起物业服务合同案件进入小额速裁程序，该案因被告长年在国外而未能开庭。被告回国后忙于各项事务，只有星期天才有时间应诉。在征求诉讼双方意见后，法官放弃休息时间，召集双方于假日到庭协商处理，使该案很快调解结案。鼓楼法院自2010年11月试行小额诉讼程序以来，案件平均审理周期为5.2天，案件调撤率为98.4%，案件上诉率仅为0.3%。

　　使审判资源“活”起来

　　发挥管理的倍增效应

　　案多人少的矛盾是困扰溧水法院发展的现实难题。

　　2008年，溧水法院经过调研发现，全院法官人均办案仅为92件，而民事审判部门的法官人均结案数达到319件，民事法官以不到30%的人办理了超过全院60%的案件，而审判岗位的法官人均结案数为156件。他们调查得出的结论是：案多人少的主要症结是内部结构性配置不合理，审判业务之间、审判业务部门与非审判业务部门之间的资源配置失衡，放大了案多人少矛盾。

　　为此，溧水法院把破解案多人少矛盾的着力点放在内部挖潜、优化人员配置上。该院主要采取了四条措施：合理配置审判部门与非审判部门的法官比例，调整内设机构设置，增加审判部门，减少非审判部门；针对各审判部门之间审判任务“畸轻畸重”的现象，建立“流水分案、合理调控、严格考核”的大民事审判机制，将民事案件在各业务庭之间均衡分流，使各业务部门审判任务基本保持平衡；积极尝试非审判部门法官挂庭办案，鼓励办公室、研究室等非审判部门法官挂职业务庭办案，承担一定数量的审判任务；加大审判辅助人员的配备，以“一审一书”为最低标准，将法官从繁琐的事务性工作解脱出来。2011年，该院审判绩效从全市基层法院倒数位置跃居全市第三，案件审理执行周期明显缩短，平均审理周期为37.1天，同比下降了18.7%。

　　南京中院院长胡道才认为，管理出效益，通过强化内部管理，达到对司法资源作最有效、最优化的配置，才能使审判资源“活”起来。因此，合理调配内部审判资源，成为南京法院加强内部管理的一项重要措施。

　　建设诉讼服务中心是南京法院管理出效益思想的生动实践。他们充分发挥诉讼服务中心的核心枢纽作用，将原来分散到各个部门承担的公告管理、执行督促、判后答疑、卷宗流转、司法鉴定、拍卖委托等职能统统纳入到诉讼服务中心办理，做到“一窗式受理”、“一站式服务”，实现了司法资源的有效整合。近年来，他们又将工作向前延伸，以人民法庭为依托，合理布局“小窗口、多职能”的诉讼服务站55个，构建诉讼服务“横到边、纵到底”的工作格局，从而有效提高了司法的效益。

　　同时，南京法院把管理的重点放在审判管理上。全市法院建立健全审判管理办公室，发挥其在审判行为中实施调控、评价、引导的“指挥”功能。

　　记者看到，不久前，南京中院出台了《关于进一步加强立案、审判与执行工作协调配合的指导意见》，这是南京中院审判管理办公室在审判管理中针对立案、审判、执行环节不够协调配合而专门制定的文件。“诉讼风险告知书中增加保全提示条款，防止债务人在诉讼程序开始后转移财产”、“立案中发现存在关联案件情形的，应将相关情况及时反馈给审管办或审判庭或执行局”、“对分期履行的调解案件，审判人员要加强履行督促，努力减少调解案件进入强制执行程序”、“执行中发现据以执行的生效法律文书主文内容不明确，存在歧义而影响执行的，执行部门应及时与审判部门沟通”……该意见共29条，条条详尽规定了立审执之间的配合。

　　这样的文件规定已发过多次。在南京中院及各基层法院，审管办每月一次审管通报已制度化。审管通报不仅通报各单位业务庭的审判绩效，更报告审判运行态势，针对问题提出建议。为提高审判管理对司法资源进行有效整合，南京中院不断采取措施，完善流程管理的长效机制，完善审判质效评估运行机制，完善收结案动态平衡机制，确实发挥好审管办在案件管理中的指挥作用。

　　把内外力量“合”起来

　　动员各方有序参与诉讼

　　不久前，江宁法院向辖区汤山街道6名协助执行员通报了一起债务纠纷执行案。被执行人因长期在外打工而使该案陷入僵局。通报后不久，一名协助执行员就打电话告之被执行人最近从外地临时回来了，执行法官立即驱车找到被执行人，该起案件最终顺利执结。

　　江宁法院在全区基层组织、行业协会以及基层群众代表中选聘了938名素质高、能力强的干部群众担任协助执行员，构建了全覆盖、多层次、立体化的基层协助执行网络。该协助执行网络在为法院文书送达、通知当事人、调查取证、调解协调、释明答疑、执行见证、查找被执行人线索、张贴执行公告等发挥较大，大大提高了执行效率。

　　此外，鼓楼法院在全区7个街道，每个街道设立一个调解委员会；92个社区、每个社区有一个调解中心；每一栋楼设有一名民调信息员，全区共有2500多名信息员，这样的网络成为法院诉讼调解和各项审判、执行工作的有力“帮手”。

　　类似这样的网络还有很多。南京法院高度重视发挥各类、各级调解组织的作用，分别与社会矛盾纠纷调处中心、社区人民调解员委员会等单位配合，建立民事纠纷诉前调解组织与机制，同时加强与司法局、交警、劳动、妇联、消协、工会、街道等组织联合，构建诉调对接的工作网络。

　　“许多案件的发生一果多因，案情复杂，仅仅依靠司法一方的力量难以案结事了，必然充分发挥社会各方力量，形成多元化解机制及合力，才能促成矛盾的有效化解。”南京中院院长胡道才告诉记者。

　　为使社会力量有序参与司法，在市委的领导支持下，南京中院建立完善了诉调对接、经费保障、人民调解员业务指导、考核激励等多项制度机制，使司法力量与社会力量得到有效整合。2011年，全市法院通过委托调解、指导调解、联合调解等方式，诉前成功调解各类民事纠纷33155件，占同期新收民事一审诉讼案件数的58.07%，大量矛盾纠纷在纠纷发生地、事故处理地直接得到了解决。

　　优化配置司法资源的有益探索

　　南京师范大学法学院教授 博士生导师 李 浩

　　从经济学意义上说，效率是指社会能从稀缺资源中能获得最多有用东西的特征。如果对资源做了有效的配置，能够带来最大限度的产出，经济活动就是高效率的。司法也是人类的社会活动，在司法中一方面要消耗资源，另一方面向社会提供司法产品，因而同样也存在着投入和产出问题。司法资源同样也具有稀缺性，如何通过改进司法资源的配置，使司法这一稀缺资源能够更好地满足民众的司法需求，是各国司法改革的重要路径，更是司法改革的根本目标。

　　我国也一直在进行司法制度的改革，建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，是我国司法体制改革的目标。为了实现这一目标，需要进行许多方面的探索和改革，通过改进司法资源的配置来提高司法的效率是其中重要的方面。在这一背景下，南京市中级人民法院参与了“公平发展、公共治理”项目（由欧盟、联合国开发计划署和中国国际经济技术交流中心合作进行的项目），在“司法成本与司法效率”这一子课题进行了探索和研究，并取得了可喜的成果。

　　提高司法效率需要在现有资源的约束条件下通过降低司法成本来获得同样的、甚至更多的产出。对于减少或者降低司法的成本，南京法院从微观、中观和宏观三个方面做了尝试。

　　微观方面目的是要降低个案的成本。诉讼进行的时间越长，适用的程序越复杂，当事人、法院支付的成本就越大,而如果能够让纠纷在进入诉讼后快速获得解决，当事人和法院所付出的成本就会明显降低。降低个案成本最有效的方法是让纠纷在诉讼的早期就得到解决。南京法院推行的速裁机制，就能够有效地降低诉讼成本。试点的法院专门设置了速裁组，无论是把速裁组设在立案庭还是设在审判庭，都大为缩短了调解或判决案件的时间，实现了降低成本提升效率的目标。需要注意的是，就法院本身而言，速裁或许并未真正节约法院处理案件的成本，甚至也未能从总体上提升法院处置案件的效率，因为能够用速裁解决的案件一定是那些事实清楚、情节简单、争议不大的简单的民事案件，而这样的案件，在未专门设立速裁庭的情况下，适用简易程序由通常的审判庭审理，也会比较容易、快速地得到解决。但速裁机制对纠纷当事人的效益却是显而易见的，它能够使当事人早日从纠纷的阴影下走出来，回归正常的生活。从这个意义上说，速裁庭的设立，不仅是一种高效率的纠纷解决方式，而且是一种符合“司法为民”这一体现司法改革本旨的机制创新。

　　南京法院试点的另一项重要内容是如何更有效地配置司法资源，通过资源的优化配置来实现司法产品提供或产出的最大化，这也是试点所确立的中观方面的目标。应当说，如何有效地配置司法资源是当前法院改革中面临的一个很大的问题，随着立法的快速推进，随着社会法治化进程的加快，随着改革力度的增大和向深水区推进，不仅社会上的矛盾纠纷不断增多，而且这些纠纷日益成为法律上的纠纷，当通过其他途径无法化解时就会诉讼到法院，于是形成了法院受理案件的数量逐年上升的态势。这给法院造成了极大的压力，法院面临的案多人少的矛盾日渐突出。应对案多人少的压力，增加编制和人员，固然是办法之一，但在可以通过调配法院内部的力量来化解压力时，后一种方法才真正符合提升司法效率要求。在这方面，南京法院尤其是溧水法院的探索有重要的示范意义。溧水法院的做法是调整内部结构，增加审判部门，减少非审判部门，打破各业务庭办理案件的严格界限，将民事案件在各业务庭之间均衡分配；让在办公室、研究室、监察室工作的法官在不影响本职工作的前提下也到业务庭办案。

　　我们在看到法院面临案多人少的压力的同时，也要看到法院内部的审判资源未能得到合理配置的问题。一些法院尽管有法官身份的人数相当多，但真正在第一线办案的法官的人数却并不多，一些资深法官升任了院长、副院长、专委后就离开了办案的第一线，一些法官由于去了法院的综合部门也不再办案。而这些离开了业务庭的法官，往往是有着丰富的办案经验，审判和调解能力俱佳的法官。这些法官长期不办案，既是浪费了宝贵的优质司法资源，又不利于他们本人的未来发展。办案是法官的天职，也是法官成长的不二途径，如果长期不办案、不接触当事人，不仅业务生疏、经验萎缩、能力下降，而且会对审判中的实际情况产生隔膜，会对他们的管理能力造成不利影响。

　　动员社会各方的力量参与法院化解社会矛盾的工作是宏观方面的试点。进行这方面的试点很有必要。当下我国正处于社会矛盾的凸显期，一些诉讼到法院的矛盾纠纷涉及的不仅仅是法律问题，如企业改制引起的诉讼、城市改造拆迁引起的诉讼、企业破产引起的纠纷等。这类案件，仅凭法院一己之力显然难以有效应对，以法院为中心，动员一切可以动员的力量，利用一切可以利用的资源，在多方力量的参与下、协助下，才能够解决好那些多种问题、矛盾纠缠在一起的复杂纠纷。

　　最后特别需要关注南京法院建立诉讼服务中心并将其网络化的尝试。成立诉讼服务中心，对法院来说也是资源的重组和优化配置。设立诉讼服务中心，是法院把一些职能部门的功能剥离出来，重新在法院内部设立一个新的机构。但另一方面，诉讼服务中心也是极大地方便了诉讼当事人，更好地满足了公众的司法需求。一般而言，诉讼服务中心的功能包括诉讼引导、法律咨询、诉讼材料转收、案件信息查询、收费退费、法官联络、信访接待、便民服务、审查立案、诉前调解、判后答疑等功能。诉讼服务中心为当事人提供了一站式服务、全方位服务。为了提供更快捷、更便利的诉讼服务，南京中院还充分利用计算机和互联网技术，创办了网上诉讼服务中心，使当事人可以足不出户，就可以获得诉讼指导、办理网上立案、查阅诉讼信息、约见主审法官、寻求司法救助。2006年，英国皇家法院事务管理局制定的《司法发展工作战略》把“转变司法服务的呈现形式”作为战略原则之一，作为落实该原则的具体措施之一是“增加自助式的查询途径，使公民能够通过网络系统查询跟进更多案件的程序进展情况。”南京中院创设的网上诉讼服务中心所提供的服务，内容要比自助查询丰富得多，堪称是充分利用现代技术，降低诉讼成本，提高司法效率的典范。