环境民事公益诉讼原告资格研究
作者：丁淼 发布时间：2014-11-10 浏览次数：1724
摘要：近年来，环境污染事件越演越烈，这使得环境保护再次成为人们关注的焦点。新修订的《民事诉讼法》第55条终于突破原告资格的限制，对环境民事公益诉讼做出了规定，这是我国第一次在国家层面对环境民事公益诉讼原告资格作出的规定,这预示着环境民事公益诉讼制度在我国的确立。但是我们也看到，这简单的一条规定仅仅是肯定了公益诉讼这种案件类型在民事诉讼中的合法地位，新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不明确。例如未将公民这一主体纳入原告范围，对法律规定的机关和有关组织的具体范围和诉讼地位规定不明确等等。针对这些问题，笔者将对环境民事公益诉讼原告资格的发展现状进行分析，在借鉴国外立法与我国司法实践经验的基础之上，对完善我国环境公益诉讼原告资格提出自己的建议。（全文共9488字）
关键字：环境民事公益诉讼，原告资格，立法建议
目前我国环境状况不容乐观，虽然新修订的《民事诉讼法》第55条确立了环境民事公益诉讼制度并对原告主体资格进行了规定，但是环境公益诉讼制度的核心之一就是要扩张式地创建恰当的当事人适格制度。可见，若要构架好我国环境民事公益诉讼制度就必须解决环境民事公益诉讼的原告资格的范围问题。为此，本文将主要就我国环境民事公益诉讼的原告主体资格进行研究。
一、环境民事诉讼原告资格概述
（一）环境民事诉讼原告资格概念
环境公益诉讼原告资格是指当环境公共利益受到损害或有遭受到损害的危险时，有关单位或个人可以依法提起环境公益诉讼并享有诉讼中各项权利的法律上的资格。
（二）环境民事诉讼原告资格的发展现状
新修订的《民事诉讼法》确立了环境民事公益诉讼制度，并且对原告主体资格进行了规定，但是限制了公民提起环境公益诉讼的权利。
尽管如此，在司法实践中一些法院己大胆迈出了改革的步伐，放宽了对原告资格的限制。如江苏省扬州市朱兴华等49位荷花池小区居民诉该市规划局、劳动局、环保局和消防支队，请求撤销被告核发给第三人扬州醉仙居有限公司的建设工程规划许可证案，河南省平顶山市李兴芳等295户居民诉该市环保局不履行法定职责案等。上述两案分别经过一审、二审，原告均获得胜诉。（1）仅仅在个案上取得突破是不够的，我们必须通过立法确立公民的环境公益诉讼原告资格，才能让环境公益的司法救济之门打开的更大些。
司法机关对于检察机关作为环境公益诉讼做出了非常有意义的探索。贵州市、无锡市和昆明市等地司法部门从制度建设上做了大胆尝试。2007年贵州市中级人民法院制发了《关于贵州市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》。2008年无锡市中级人民法院制发了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。2010年昆明市中级人民法院与贵州市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》。环境污染引起了衍生问题，对公共利益造成了损害，检察机关为了保护公共利益以自己的名义提起了环境公益诉讼。司法实践中，检察机关做出了卓有成效的尝试，为因环境污染继而引发公共利益损害而被害人无法获得赔偿的问题提供了解决途径。（2）
上述个人、有关社团和检察机关都对发展环境公益诉讼原告资格进行了有益的推进，但是光靠不断的实践摸索是不够的，还需要法律和制度的保障。只有得到了法律和制度的保障才能更好的为保护环境做贡献。
（三）完善环境民事诉讼原告主体资格的现实需要
1、环境问题的严峻性
我国经济突飞猛进的同时，环境问题日益严重，一方面是某些企业为了一己私利在生产过程中无视环境的保护，另一方面是某些行政机关为了本地区、本部门的利益竟然对泛滥成灾的环境问题采取置之不理的态度，致使这些在日本、美国等发达国家一百年的工业化进程中才会出现的环境问题，却在我国改革开放的三十多年时间里集中出现，从而表现出别的国家所不具有的一些特点。自然资源的过度攫取、生态平衡的破坏造成的环境污染不仅给我们招致了难以估量的经济损失，而且对人民群众的健康也造成了很大的危害，进而也对社会的稳定和环境的安全产生很大影响。（3）
2、现行法律法规的不足
虽然新《民事诉讼法》确立了环境公益诉讼制度，也规定了主体资格，但是还不够明确也不够宽泛。因此有必要扩张原告主体资格，使得更多人采用法律手段来维护环境公共利益，使侵害环境的行为受到应有的惩罚，使环境公共利益得到维护，树立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治化观念，促进“和谐社会、法治社会”的构建。（4）
3、环境公益诉讼原告主体资格扩张是改革我们国家环境监管机制的必经之路
一直以来，我们国家环境监管机制采取的是国家行政机关即政府部门环境监管的运行体制，而没有注意到其它的诸如社会公益团体、企事业单位、社会民众等社会力量的监管作用。因此，在实施过程中，这种单轨制度取得的效果不但没有像一开始所预计的那么好，反而导致了更加严峻的后果。因此，我们必须尽快完善环境公益诉讼原告资格，调动更多的社会力量参与到保护环境、维护环境公益的队伍中来。而且环境公益诉讼制度的环境监管方式也不仅仅局限于直接管制，对国家环境行政机关来说，更多社会力量的广泛参与能更容易发现和揭露环境问题，这在国家司法部门执法资源不足的情况下可以大大减轻其执法负担，成为行政机关执法的助力。因此，畅通民众提起环境公益诉讼的渠道，扩张环境公益诉讼原告资格已成为我国目前环境管理体制改革的迫切需要。
4、完善我国环境法律体系的需要
当代环境危机的一个显著特征是它的国际性。（5）随着污染的跨国转移、人类共同遗产的持续破坏、由贸易结构引发的环境破坏、跨国公司的海外投资或直接投资引发的环境破坏、远距离的大气污染及海洋污染等现代污染的形成与恶化，我们不得不为维护国家环境权而做出行动。这些问题严重威胁到我国当前的经济发展和环境保护，急需环境法的规制，而我国环境法律法规不可谓不多，但立法质量不高的现状使得我们对此无能为力。因此，应当扩大我国原告起诉资格的范围并以此为契机积极完善我国的环境公益诉讼制度，以推动我国环境法律体系的进一步发展与完善。
法律总是随着现实的需要不断发展完善的，新修订的《民事诉讼法》已经确立了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼的主体资格也慢慢得到重视，也应该得到重视。我们应该综合考虑各方面的因素，平衡各种利益，再予以相应修改，完善环境民事公益诉讼的原告范围。
二、域外环境民事公益诉讼原告资格的比较与借鉴
（一）域外公民提起环境民事公益诉讼
根据美国关于环境公益诉讼的有关规定:倘使美国公民对政府有关环境的行政命令持不同意见，即可依据相关法律规定对行政机关追究责任。如果州政府或联邦政府违反环境法规，或其他公民违反环境法规时，组织或个人均有权提起诉讼。也就是说无论起诉主体与可诉范围之间是否存在着利益关联，任何主体都可以根据有关规定提起公益诉讼。美国《清洁空气法》304条a款规定:任何人均能以自己的名义起诉任何人，指控其己经违反或正在违反本法规定的排放标准及限制或由环保局局长及各州颁布的有关排放标准及限制的命令;或者起诉环保局局长，指控其实施不属于环保局局长自由裁量领域的行为或不履行本法所规定的环保局局长的职责。由此可以看出该规定的原告资格相当广泛，即使这个诉讼与原告没有直接的利害关系但所有认为国家机关或企业实施违反《清洁空气法》规定的公民都有权对其提起诉讼。（6）
（二）域外社会团体提起环境民事公益诉讼
德国在环境公益诉讼方面实行团体诉讼制度，即为了保护不特定多数人的权益，在多数人同时受害，且损害额相当微薄，以致无能力或无兴趣起诉以获取赔偿或防止违法行为的续行，而由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构为维护公共利益，依法律规定就特定事件以自己名义对他人违反特定禁止性规定的行为，向法院请求命令他人终止或撤回其行为的民事诉讼。（7）该制度通过立法措施，规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格，可以作为原告提起符合其章程、设立目的的诉讼。
这种团体诉讼制度性质上属于诉讼信托，即由法律授予某一环境公益团体诉讼实施权，由该公益团体为权利受侵害的当事人起诉，而组成该公益团体成员的诉权被强制让与该团体，该团体可以无需团体成员的选任，以自己的名义独立地不受次数限制地进行环境公益诉讼。团体诉讼制度的优势在于它能在环境权益受到侵害，社会不特定的多数成员的环境利益随之受损的情形下，比较有效地实现司法救济，克服受害人在单独进行环境诉讼时举证方面、经济方而的困难，以及难以胜诉的弊端。
德国团体诉讼对原告资格的限制非常严格，仅限于被政府承认的非政府组织（NGOs）提起。环境公益诉讼的原告资格的首要条件是只有被认可的环境组织才能参加环境公益诉讼，如果某一环境组织在国内很活跃，那么这一认可就能够从联邦负责环境、自然保护、核反应堆安全的部长那里根据《联邦自然保护法》直接获得，或是通过认同程序由州政府登记。在实践中，各州则对认可环境组织的标准采取相当宽泛的解释，只要这个组织表明争议中的违法行为违背了自然保护或是保护自然和风景的利益条款，同时组织章程中定义的义务领域被违法行为所影响即可获得原告资格。（8）
（三）域外国家机关提起环境民事公益诉讼
《俄罗斯联邦消费者权利保护法》有赋予行政机关原告资格的规定，对于损害范围小确定的消费者的违法行为，作为国家机关的反垄断政策和支持新经济结构国家委员会，卫生防疫监督委员会，俄罗斯联邦生态和自然资源部，俄罗斯联邦标准化、度量衡和检验国家委员会，都可以在自己的权限之内向法院提起公益诉讼。（9）
美国法律规定，国会可以授权检察总长基于公共利益提起诉讼，1970年颁布的《密歇根环境保护法案》规定了检察官享有提起环境诉讼的权利，《国家环境政策法》、《清洁空气法》等多项法律均授予检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。欧盟各成员国也多有类似的规定。在法国，检察机关可以“代表社会”的名义以“主当事人”或“从当事人”的身份参加各类公益诉讼。（10）
（四）域外经验借鉴与我国法律规定评析
1、域外经验对于我国的借鉴意义
通过世界各国环境民事公益诉讼的实践经验可以看出，公民、社会团体、环境行政机关、检察机关是提起诉讼的主体，不同国家对各主体的规定和相应诉讼制度保障略有不同，总的来说，社会团体和环境行政机关的正当原告地位得到普遍认可。
社会团体通常具有较强的自治性和自律性，在环境民事公益诉讼中能够发挥积极的作用。这些团体对内维护其成员间的关系和利益，对外代表特定的利益集体参与政治博弈;同时又承担着维护一般公共利益和法治秩序的功能。当代团体诉讼的功能不断拓展是与社会发展及社会治理的需求相适应的，随着其功能和适应范围的进一步扩大，其在预防和制止违法行为和大规模侵害方面将扮演着越来越重要的角色。（11）
环境行政机关作为国家管理环境事务的行政机关，承担着维护环境公益、制止环境危害行为的义务。其管理的最终目的是使资源环境保持一个良好的状态，这是环境行政机关执法的根本目标，也是每个公民将自身环境权利部分的让渡给国家机关的理由。因此环境行政机关围绕这一目标可以运用多种合法手段，不仅包括行政执法，当然也包括司法手段。只是当环境行政机关运用司法手段解决环境侵害问题时，其所处的是与侵害者平等的地位。环境行政机关作为环境民事公益民事诉讼的原告，既保障了侵权行为人的平等主体权利，又能实现环境行政机关保护环境的义务，因此，不少国家在立法中都明确了环境行政机关的诉讼主体地位。
除了得到各国普遍认可的社会团体、环保部门作为环境民事公益诉讼的主体，公民的主体资格也得到了大多数国家的认可，我国在这一点上亟需改革。公民是社会组成的基本单位，公共利益是个人利益的综合相加，任何损害公共利益的行为都必然会损害到一部分公民的个人利益。既然利益被损害，就应当得到救济，这其中当然包括司法救济，而获得司法救济的前提首先就是需要具有起诉的资格，这是公民权利的一部分。我国宪法中明确规定保障公民权利，因此我国应当在合理借鉴国外先进经验的基础之上，结合本国实际，赋予公民提起环境民事公益诉讼的资格。
2、我国新修订的《民事诉讼法》的评析
三、完善我国环境民事公益诉讼原告资格的建议
明确环境公益诉讼的原告主体资格是建立该诉讼制度的核心，我们国家立法机关应当扩大环境公益诉讼原告主体资格，在借鉴域外经验的基础上，形成多位一体、多方参与的环境公共利益保护机制。具体而言，我国环境公益诉讼原告资格的范围应包括如下几种:检察机关、环境行政职能部门、社会团体和公民个人。
（一）公民应当成为环境民事公益诉讼的原告
公民个人在许多国家都有提起公益诉讼的资格。环境作为一种公共资源属于全体社会成员所有，侵权人实施的行为是对整个环境公共利益的侵害，每个公民都有权通过司法手段维护环境权益。我国《环境保护法》第6条明确规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
众所周知，公民是社会构成的基石，是社会管理的监督者，也是生态文明的受益者，把公民排除在公益诉讼原告主体之外，与我国宪法规定的民主制度是背道而驰的，而且不利于和谐社会与法治国家的建设。1996年公布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确规定，建立公众参与机制，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。
笔者认为，环境公益诉讼举证困难，又耗时费力费钱，再加上现在一部分人抱着“搭便车”的心理，敢于提起环境公益诉讼的只有少数热心的“勇士”，因此，不仅应赋予公民以原告主体资格，而且应在诉讼费用方而给予适当的减免甚至进行必要的物质奖励，以鼓励公民通过司法救济来保护我们生存的环境不被污染和破坏。
（二）有关组织作为环境民事公益诉讼原告优势与限制
笔者认为，新《民事诉讼法》第55条中规定的有关组织可以包括生态组织、环保组织、消费者权益保护组织等公益社团。
其实，由这些组织提起公益诉讼有其不可替代的优越性。环境侵权案件一般纷繁复杂，而污染企业大多拥有强大的经济和技术实力，再加上信息不对称等因素，孤立的个人儿乎无法与之抗衡。可是，社团中成员众多，不仅热衷于环境问题，而目_具备应诉所需的知识结构，环保专家熟悉专业知识，法律专家懂得诉讼技巧，这些有利条件将大大推进公益诉讼的顺利进行。关于保持社团独立性和自主性的问题，我国应当取消业务主管单位的相关规定，确定7}记管理机关是的唯一社团管理机关，并通过立法的方式为环保社团的经费来源提供有力支持。近儿年，我国政府已经逐渐意识到环保社团的积极作用，2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第27项强调“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。”（12）
针对目前我国环保社团普遍存在的规模小、资金少、会员文化素养高低不等的特点，可以借鉴国外的做法，对提起公益诉讼的环保组织进行必要限制。1、成立年限的要求。社会团体必须自登记注册之日起达到一定年限；2、成立宗旨的要求。社会团体提起公益诉讼的目的必须与其成立宗旨和团体章程相一致；3、地域性的限制。由国务院登记管理机关负责登记管理的社会团体可对全国影响较大的案件提起诉讼，由团体所在地人民政府登记管理机关负责登记管理的地方性社团只能对该范围内的案件提起诉讼。
（三）法律规定的机关作为环境民事公益诉讼的原告的界定与限制
在我国环境行政机关是最直接的环境执法者，众多的环境污染行为都由环境行政机关通过行政手段进行处理，那么在这种情况下是否还有必要赋予环境行政机关环境民事公益诉讼的原告资格，笔者认为答案是肯定的。
环保部门具有法定地位、专业知识和能力方面的优势。环境公益诉讼是对环保部门执法途径的有效补充。这主要是指，环境公共利益具有多层次性与多方面性，因此需要多元的力量与多维的保护，单纯依靠环保部门的公权力，即使其依法、恰当、充分地履行了相应的行政职责、勤勉执法、烙守中立并杜绝一切可能的读职、滥用与腐败等违法行为，环境公共利益也很难得到有效地保护与增进。（13）
实践中，我国相关法律视范性文件以及司法实践已经把环境职能部门明确列为公益诉讼的主体。我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一规定赋予了行使海洋环境监督管理权的部门以纠纷当事人的身份，对造成海洋重大污染损害事故的单位或者个人提出赔偿的要求。
自检察机关参与处理环境污染案件以来，关于其是否具有环境公益诉讼原告主体资格的争论就从来没有消停过。虽然我们国家许多地方都出现了检察机关作为环境污染事件原告的情况，但与此同时，检察院又是国家法律监督机关，如果它作为原告提起环境公益诉讼，那么它既是监督者，又是被监督者，检察院的这种双重身份是一个不能掉以轻心的问题。更何况，从技术操作上来讲，一般的环境污染案件专业性都很强，检察机关并不具备这种专业技术，其不一定能够担任环境公益诉讼的原告。
笔者认为，应该赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，这在实际生活中有其必要性，原因在于:
1、行使环境公益诉讼权是检察院作为法律监督机关的重要表现。我们都知道，检察机关是国家的法律监督机关，其监督职能应包括诉讼前监督、诉讼中监督和诉讼后的监督。诉讼前监督指对民事活动的直接起诉，诉讼中监督指参与诉讼的权利，诉讼后监督指对审判结果的抗诉。
2、检察机关提起民事公益诉讼并不是对当事人处分权的干预。因为，在民事活动中，当事人依法享有处分权，但这种处分权是有限制的，不得违反国家利益、社会利益和他人利益。《民事诉讼法》第13条规定:“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”如果公民、法人和其他组织在行使民事权利或者诉讼权利时危害国家利益、社会公共利益的，国家就会进行干预，这种干预并不违反处分原则。因此，检察机关针对侵犯环境公益的违法行为而提起民事公益诉讼并不是对当事人处分权的干预。
3、检察机关的性质和职责及自身优越性决定其享有民事公益诉讼的原告资格。首先检察机关一直以来就作为维护国家利益、社会公共利益的代表。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”其次，检察机关工作人员具有法律专业背景，法律知识扎实、法律素养高尚，道德品质优秀，可以有效地运用法律手段来维护公共利益，同时也可避免私人的报复诉讼和滥用诉权行为，减轻人民法院的负担，避免司法资源的浪费。最后，检察机关在体制上独立于行政机关，可以使其免受地方保护主义的不利影响，有效地行使法律监督权，充分发挥公益诉讼的作用。
4、在司法实践中，有些地方检察院己经提起环境民事公益诉讼，并且取得了不错的效果。比如，在2008年，江苏省无锡市中级人民法院和检察院共同出台了《关于办理环境公益诉讼案件的试行规定》，指出人民检察院可以提起环境公益诉讼，并对人民检察院受理的环境公益诉讼案件的范围进行了规定。实践证明，作为国家法律监督机关，检察院对污染环境、破坏生态的行为向国家司法部门提起公益诉讼，实现对国家和社会公益的维护，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神，也符合我国国情。（14）
环境行政机关在提起环境公益民事诉讼时候应满足一定的前提条件，应受到一定的限制，即只有在环境行政机关已经依法履行行政职责，环境损害仍未得到救济或预防的情况下，为了维护环境公益才能由环境行政机关直接向法院起诉。因为在出现环境损害事实的时候，环境行政机关的不作为行为并不能成为其提起环境民事公益诉讼的理由，相反此时环境行政机关可能作为被告被起诉。当然在环境行政机关提起环境公益民事诉讼之后，行政相关人向法院以环境行政机关为被告提起行政诉讼的，先前的环境民事公益诉讼程序应子中止，此后是否恢复则视环境行政诉讼的具体审判结果而定。只有如此，才不会导致环境行政机关怠于履行行政职责，以致造成行政资源和司法资源的双重浪费。
环境行政部门以及检察机关作为公权力机关，在充当环境民事公益诉讼的原告的时机问题上，也应受到一定的限制。当环境公共利益受到侵害而无法确定直接受害人时，应由环境行政部门作为第一顺序原告提起诉讼，这将弥补由于受害人缺位带来的不利影响，有利于环境公益的维护。检察机关是国家法律监督机关，在公益诉讼中主要起监督和领导作用，只有在找不到其他权利主体，或其他权利主体没有能力提起诉讼，或提起诉讼的难度过大时，检察机关才能作为最后顺序的原告提起公益诉讼。
尽管新修订的《民事诉讼法》中有关环境民事公益诉讼原告资格的规定还略显狭窄和笼统，但这已经为我国环境民事公益诉讼的确立创造了良好的开端。本文针对新《民事诉讼法》中原告资格的范围界定提出了不同的看法和建议。当然，这只是笔者的一家之言，以供大家参考和评判。同时由于篇幅有限，加之笔者能力所及，对环境民事公益诉讼原告资格的研究还不够深入，还存在许多值得商榷之处。今后，笔者将继续努力，对这一问题做进一步的分析与研究。
参考文献：
（1）范慧芳:《浅议环境公益诉讼原告资格完善》，《法制与经济》2012年6月。
（2）周德松：《检察机关作为环境公益诉讼原告的可行性研究》《法制与社会》2012年4月，第116页。
（3）周训芳:环境权论[M].北京:法律出版社，2011年版。
（4）陈泉生:环境法学基本理论[M].北京:中国环境科学出版社，2004年版。
（5）金瑞林:环境资源保护法学[M].北京:北京出版社，2000年版。
（6）梁涛：《环境公益诉讼原告资格的扩展探析》，《法制与经济》2012年6月，第60页。
（7）吕忠梅:《超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第183页。
（8）刘晓丽：《环境民事公益诉讼原告资格研究》，中央民族大学2012年硕士学位论文，第14页。
（9）陈汉章：俄罗斯联邦消费者权益保护法【J】外国法译评，1993,(1)。
（10）杨荔晴：《检察机关作为环境公益诉讼原告的合理性》，江苏警官学院学报,2012年3月, 第27卷第2期，第59页。
（11）范愉：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社，2010年版，第266页。
（12））邓蕊：《环境公益诉讼原告资格比较研究》，华北电力大学学报(社会科学版)第1期，2012年2月，第13页。
（13）焦武祥：《论公权力机关作为环境公益诉讼原告的不当性》，吉林大学2012年硕士学位论文，第8页。
（14）苏沛沛：《环境公益诉讼原告资格扩张研究》，广西师范大学2012年硕士学位论文，第24页。
