[摘要] 对一事不再罚原则中的“一事”，学界一直存在多种学说和争议。近年来学者们提出的“一事”在行政权目的论下的再思考，笔者大为赞同。本文旨在从行政权目的出发对相关学说提出反思，提出有关“一事”的判断标准，并对特殊事数形态加以界定。

[关键词] 一事不再罚；行政目的论；特殊事数形态

我国《行政处罚法》中确立的一事不再罚原则在成为保障相对人合法权益亮点的同时，也在实践认定中争议重重。以该领域经典案例———超载货车被交警查获为例。一超载货车在路口一被交警查获，该交警对其进行罚款但并未要求其卸载超载货物。货车行至路口二时又被交警查获，再对其进行罚款是否违反一事不再罚原则？超载货车从路口一行至路口二时是否构成一个新的违法行为呢？

一、一事不再罚原则中“一事”界定的理论疏理

一事不再罚原则的设立是为了防止滥罚对相对人合法权益的侵害，体现过罚相当精神。《行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该原则的基本含义是，对同一个行政违法行为，任何行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定限制的是行政机关的罚款处罚行为，因此对同一行政违法行为行政机关在给予罚款的同时并处没收违法所得、吊销证照等其他处罚措施并不违背一事不再罚原则。上述原则内容的理解学界并无二致，争议焦点集中于如何对“同一个违法行为”即“一事”界定。

（一）主要观点

综合近年来国内理论界对“一事”的不同认识，主要有以下五种观点：

1、违法行为说

它的基本思想是：一事不再罚中的“一事”是指，“个人或组织的某一违法行为”；“相对人的某一违法行为”；“相对人的一个违法事实”。

2、违反法律规范说

它包含三项要求：一是已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实、理由、依同样的法律规范再受处罚；二是同一个应受处罚的行为不能由几个行政机关分别依同一条法律规范进行处罚；三是对同一行为触犯不同性质法律规范且由不同行政机关管辖时，由最先处罚的机关行使罚款处罚权。

3、构成要件说。分为三种观点：

（1）两要件观点：认为违法构成要件包括主体条件和客观条件两个方面，社会危害性、应受处罚性只是行政违法行为的特点，不属于构成要件范围之内。

（2）三要件观点：认为违法构成要件包括三个要件。第一，行为违反行政法律规范；第二，主体具有责任能力；第三，该行为是法律、法规明确规定应受行政处罚制裁的行为。

（3）四要件观点：认为行政违法行为的构成应类同于刑法的犯罪行为构成。一个行政违法构成要件包括四个要件，即违法行为主体、违法行为客体、违法行为的主观要件和客观要件四个方面。

（二）评析

上述违法行为说中的“违法行为”观点仍旧需要进一步进行扩充解释，不具有很强的实际操作性。违反法律规范说，虽然从法律违反的层面上更加扩充了何为“一事”的内涵，但是仍然没有详细规定何为一事，与上一种学说一样不具有很强的操作性。笔者比较赞同构成要件说。构成要件说针对“一事不再罚”首先设立了不同的要件区分，由此开始解决“一事”的区分问题。其各个要件的分类，具有较强的可操作性。无论是两要件、三要件说还是四要件说，其要件考虑都较为全面，从主体、客体、主观方面、客观方面等全面考虑问题，逻辑严密。但是，三要件说中的主体责任能力，应只是作为违法行为实施后，是否要受处罚的前提条件，而不是违法行为对主体的要求。四要件说中的主观要件值得商榷，主观并非必须有过错，这与刑法考虑行为人的主观情况截然相反，主要考虑的是相对人有没有违反法律法规，有没有造成危害结果，而不考虑行为人的主观方面。

在这当中笔者较为倾向于两要件说，若行为主体的活动符合法律规范规定的违法行为构成就成立一个违法行为，以该违法行为受到行政机关的处罚为判断该行为终结的终点。但事实上，这个观点从根本上违背了一事不再罚原则，以此为标准将导致以罚代管的弊端，并在实践中使一事不再罚原则名存实亡。以前例为证，依此观点则超载货车在某路口接受罚款后继续超载前行即构成另一违法行为，则下一路口交警对其罚款不违背一事不再罚原则。这个过程中货车的同一个违法状态持续存在，却人为地被划分成多个违法行为，不符合行政法的价值取向。

二、“一事”界定的再思考

近年来，有学者提出以行政目的论为角度对一事不再罚原则中的“一事”进行再思考，笔者对此深表赞同。所谓目的论，就是用目的或目的因解释世界的哲学学说，它认为某种观念的目的是预先规定事物、现象存在和发展以及它们之间关系的原因和根据。而行政权目的论，则是以行使行政权的目的为根据来界定行政行为，其目的才是规范行政行为的根本原因和依据。在行政权目的论缺位的情况下进行的讨论都仅仅是就事论事，在抽象行为层面上进行的界定很难得出与立法本意相符合的标准。其他学科的界定标准固然可以提供有益借鉴，但若将其生搬硬套地拉入行政法领域，则等于放弃了行政法研究自身的指针。行政权目的论是指引行政行为运作的价值标杆，只有在它的指导下才有可能对行政行为的运作进行科学地规范，对行政法律规范予以合理地解释，使其符合民主、宪政的要求。

对行政权的内涵，学界有不同观点，存在着“控权论”、“管理论”、“平衡论”、“公共利益本位说”等多种学说。控权论是英美法系国家用以说明行政权与公民权关系的一种重要“行政法”理论，认为它们之间的关系是一种以公民权利制约行政权力的关系。管理论则认为是一种以行政权力管理公民权利的关系。平衡论认为两者之间应相互制约，保持平衡。公共利益本位说则认为行政权力的行使应以公共利益为首位，一切以公共利益为主要考量，行政权的目的即是为公共利益服务。总体而言，任何学说都未否认行政权的根本目的包括维护公共秩序、保障公共利益，增进社会福利。在此大前提下，行政处罚权的行使目的也应当以保障公共利益、维持社会秩序为归依，行政处罚行为“应被看作是政府在公众参与下所作的为社会提供安定秩序的服务行为”。行政处罚权不是一种单纯的主权者对被管理对象进行管理、制裁的权力，而更多具有服务性质，它的根本目的之一是尽快恢复被侵犯的社会秩序，同时警示潜在秩序违反者。如果接受“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”这样的标准，行政处罚权无疑将异化为一种纯粹的制裁权；换言之，行政处罚的重点就让位于如何有效地处罚相对人，而不是如何有效地终结违法状态、恢复社会秩序。

三、关于“一事”的界定

(一)“一事”的判断标准

笔者认为，可以对上述两件说加以补充，以行为的主体，行为的客观方面为必要要件，以行为人的主观状态，行为的结果为选择要件，同时以违法状态的终结为判断标准，即以性质同一的法律法规作为参照系，行为主体的活动不再具有违法性为其终结。

首先，之所以把行为人主观状态只作为选择要件是基于如下考虑：从价值层面而言，行政权目的的有自身特点，是以维护社会秩序的安定，及时纠正悖法状态为主要目标。在这种目标价值引导下，行政处罚权在实施时并不过多地考虑相对人的主观过错状态，它是以维持秩序为己任而非着重于惩罚相对人。

其次，终结有两种情况：一个是自然终结，即行为人实施违法行为过程中未被发现，结束后被发现而受处罚。另一个是非自然终结，即在实施过程中，违法行为因行政主体介入而终结。但《行政处罚法》第 23 条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的情况也可以一定的期限作为终结的判断标准。所以，认为应以违法状态的终结作为终结点的判断标准。

(二)一些特殊事数形态的界定

1、单纯一事。其本质含义是，实质上只有符合一个构成要件的行为，但因该行为的某些特性，易被误认为多事。持续违法是单纯一事的典型形态。

《治安管理处罚条例》第22条非法限制他人人身自由的违法是持续违法的适例。这一违法从行为人非法限制他人人身自由开始，一直到恢复他人人身自由为止，其具有时间上不间断持续性和侵害客体的同一性特点。该行为似乎可以以时间为标准分段构成符合同一构成要件的数个违法。但是，主观上看，这一违法

出于一个过错，尽管在不同阶段有不同动作表现，但行为具有延续性，本质上是一事，而非多事。

2、法定一事。指本来符合数个违法构成要件的多事，因某种特别的原因，法律却将其规定为一事的形态。连续违法是法定一事的典型形态。

连续违法是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。从广义上说，连续违法包括以某种行政违法为常业或习性的违法。连续违法每次实施的违法行为必须属于同一违法形态。

3、处断一事。实为多事，但在处罚上却以一事对待。牵连违法就是处断上一事的典型形态之一。

牵连违法是指相对人以实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形。例如，利用假发票进行逃税，该逃税行为构成逃税违法，逃税的方法则构成票据违法，这两种违法是牵连违法。其特征是：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法意图，但他将数个行为分别确定为目的或原因、手段或结果；直接实施违法目的的是主行为，为实现这一目的创造条件或进行辅助的是从行为。

参考文献：

[1] 朱新力：《论一事不再罚原则》，载《法学》2001年第11期。

[2] 刘中杰：《一事不再罚原则的“一事”再思考——以行政权目的为视野》，2010年。

[3] 王艳红：《一事不再理原则中“一事”之界定标准》，中国政法大学硕士学位论文，2011年3月。

[4] 宋毅：《论“一事不再罚”原则》，复旦大学硕士学位论文(专业硕士)，2010年3月。

[5] 陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版。