俗称”民告官”的行政诉讼从其建立之初，就严格地把政府的行政行为从原来道德层面的评断拯救出来，置于最客观的法律的监督之下。随着行政诉讼法的实施和相关法律法规的配套完善，公民、法人或其他组织的法治观念逐渐增强，法治政府的建立势在必行，政府行政行为就必须按照法定权限和程序来行使权力，履行职责，”有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这才是法治政府的真谛。经过坚持不懈的努力，十年来我市各级行政机关依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有差距。本文通过对十年来兴化法院审理的348起行政诉讼案件及判决认定行政机关败诉的32起个案逐一分析，进行综合评析，进而了解我市行政机关行政执法情况，剖析各级行政机关在行政诉讼中败诉的原因，并提出行之有效的对策和建议。

一、十年来全市行政机关败诉案件基本情况

（一）行政机关败诉行政诉讼案件的总体数据分析

过去的十年，兴化法院共计受理行政诉讼案件348件，案件总体数量呈上升趋势，行政机关败诉案件总数为32件，总体呈现平稳态势，基本控制在10%左右。虽然从数据看行政案件败诉的仅占少数，但事实上通过协调行政机关改变其具体行政行为后，行政相对人撤回起诉的行政案件还有很多，这类案件也显然属于行政行为有违法性或瑕疵的类型。

表一： 2004年至2013年全市行政机关败诉量化统计表

（二）行政机关败诉行政诉讼案件的具体数据分析

行政败诉个案所涉行政机关主要包括劳动和社会保障局、市政府、住建局、文化局、计生委、规划局等；所涉管理领域主要包括资源行政管理（土地行政管理）、城乡建设管理（城市规划管理、房屋拆迁管理）、食品卫生行政管理、计划生育行政管理、乡镇行政处理决定等；作出具体行政行为类型主要有：行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政复议等；败诉个案的处理情况主要包括判决撤销21件，占65.6%，判决确认无效6件，占18.8%，判决确认违法3件，占9.4%，判决要求履行法定职责2件，占6.3%。

表二：2004年-2013年审结的全市行政机关败诉情况统计表

表三：2004年至2013年全市行政机关败诉案件结案方式统计表

（三）行政机关败诉案件”败点”数据分析

行政败诉个案存在的问题，即”败点”主要分布在适用法律法规错误、违反法定程序、主要证据不足、不依法履行法定职责、错误履行法定职责、滥用职权、遗漏当事人或错列当事人等多方面。

表四：行政机关存在的问题统计表[1]

二、行政诉讼中败诉案件的特点分析

从以上统计的行政机关在行政诉讼中败诉的情况看，有以下几个特点：

（一）行政机关行政诉讼败诉率过低

2004-2013年，在我院行政诉讼中行政机关败诉的案件共计32件，败诉率为9.2%，低于10%。其中2004年没有败诉案件，败诉率为0；2010年行政机关败诉的案件2件，败诉率为6.9%；2011年行政机关败诉的案件2件，败诉率为4.9%，2012年行政机关败诉的案件2件，败诉率为6.5%，2013年行政机关败诉的案件3件，败诉率为5.7%，近四年的败诉率均低于7%。行政机关败诉率低并不是说我市的行政执法已经好到这种程度，之所以出现现在的状况，一个很重要的原因就是考核，被告败诉率超过一定比率就要问责，影响政绩。这样的压力迫使法院在案件审理过程中花很多的精力做协调工作，很多矛盾都被掩盖了，行政诉讼结果没有如实反映行政执法的客观状态。

（二）败诉的行政案件涉及行政机关较为集中

2004-2013年，我院行政诉讼案件中败诉的行政机关主要分布在市规划局、市建设局、乡政府、市人社局、市政府、市文化局、市计生委、市卫生局以及上海劳教委这9个部门，其中以市政府为被告的案件败诉数最多，为14件，占全部败诉案件的43.8%；以市人社局为被告的案件败诉数为5件，占全部败诉案件的15.6%。这两个部门涉及的诉讼案件主要是房屋行政登记和劳动保障行政确认类。房屋行政登记案件败诉率高的主要原因在于被告所属基层村建组织人员的执法水平低，对行政相对人的申请材料审查不严；劳动保障行政确认案件中不论行政机关是否做出工伤认定决定，用人单位或劳动者都会提起行政诉讼，这类案件在行政诉讼中占很大比例，案件基数大，败诉的比例自然就越高。

（三）因事实不清、证据不足而败诉的案件比例较大

行政机关在行政诉讼中，因作出的具体行政行为事实不清、证据不足造成败诉的，占败诉案件总数的53.7%。其中尤以房屋行政登记类案件居多，有12件案件的败诉涉及证据不足的原因。且涉及主要证据不足的案件中，有5起案件同时存在违反法定程序的问题。这反映出行政机关在作出具体行政行为过程中，工作不规范，未严格遵守法定程序或规范，未严格审查相关材料，工作简单粗糙，忽略证据的收集或保存。甚至存在行政诉讼过程中不重视举证责任的问题。

（四）败诉案件结案方式较为单一

2004-2013年，我院行政诉讼案件中败诉的结案方式主要为判决撤销、确认无效、确认违法以及要求履行法定职责。其中判决撤销20件，占败诉案件的62.5%；确认无效6件，占败诉案件的18.8%；确认违法、要求履行法定职责均为3件，均占败诉案件的9.4%。法院在判决行政机关败诉的案件中，主要适用的法律依据是《行政诉讼法》第54条的规定，　其中关于”行政处罚显失公正的，可以判决变更”的变更判决从未被适用，究其原因主要在于行政机关在行政处罚案件中具有”自由裁量权”，法院往往以自由裁量的名义”掩护”行政机关的不当行政处罚。

三、行政机关在行政执法中存在的法律问题分析

通过对2004年至2013年全市行政机关败诉案件进行梳理，从案件类型看，发现我市行政机关行政执法中存在问题的案件主要集中在房产登记、劳动和社会保障、乡政府等行政管理领域，存在的法律问题主要表现在以下几个方面。

（一）行政行为违法或存在瑕疵

行政机关败诉案件合计32件，上述违法或瑕疵案件中反映出行政机关执法中存在的大体问题有：一是存在没有职权或超越职权行使法定职责的情形。一些行政机关作为主管部门，却对相对人的具体要求进行函复或办理，导致具体行政行为无效；一些行政机关在机构调整后未能明确自身职能，导致具体行政行为无法可依。二是在事实和证据方面，认定事实不清、证据不足、缺少主要关键证据，且这种情况比较普遍。一些行政机关调查取证不到位或是不注重证据保全，致使作出行政行为的主要证据不足，认定事实不清甚至错误。这类情况在房屋行政登记类案件中尤为突出，根据统计情况，败诉的11件房屋登记类案件中，有8起存在事实不清、证据不足的问题。三是在执法程序方面，未能严格按照法定程序作出行政行为，缺少或遗漏必要的程序环节，忽视行政程序规则，违反法定程序现象突出。当前行政机关依法行政的意识越来越强，但行政执法中”重实体、轻程序”的现象仍然时有发生。这类情况在行政处罚类案件中较为突出，统计中的3件行政处罚案件，都存在程序违法情形。四是在法律、法规适用方面，对案件定性不准确，对法律法规规定不明确，界定不清。行政执法是一项综合性工作，要求执法人员必须全面、熟练地了解掌握各项相关的法律、法规，要做到有新法不用旧法，有大法不用小法，真正做到运用法律法规准确，案件处罚适当。一些行政执法人员先定性，再套用法规，生搬硬套，导致适用法律法规错误。这类情况在行政确认类案件中较多发生，从历年的案件统计来看，劳动保障行政确认类案件的数量一直名列前茅，这类案件涉及的法律法规、司法解释较多，更新较快，且劳动保障部门内部指导性意见层出不穷，致使行政机关在具体适用中无所适从。特别是劳动保障部门内部的机构庞杂，各个职能部门的性质、分工等都不存在不明确之处，导致法律适用不当。五是存在对相对人的申请拖延履行或不履行法定职责的情形，甚至行政不作为。特别是涉及政府信息公开的申请，行政机关的”拖”，极易造成败诉。一些行政机关存在避重就轻的情形，对当事人的主要请求不予涉理，仅仅是处理边缘问题，以形式的作为掩饰实在的不作为。比如信息公开类案件，行政机关不回复或者不按期答复都会导致诉讼中的败诉。六是行政机关执法人员的法律意识和执法能力的偏差。一些行政机关执法人员的法治意识还不强、法律素养还不高，甚至还停留在”人治”的层面上，迷恋过去那种少有约束的、自由裁量权很大的行政执法方式。有的甚至还不习惯接受各种监督特别是司法的监督，特权思想严重，依法行政意识淡薄。一些行政机关的执法人员还不适应市场经济和依法管理的要求，还习惯于利用某种手段来推进工作，处理问题简单粗暴，不能运用新的法律手段，影响依法行政的推进。特别是在征地拆迁类的案件中，仍然存在不依法定程序，不告知不送达，事后补办各类手续的情形。七是行政机关对待行政诉讼的理念错误。一些行政机关认为行政审判是行政机关行使行政管理权的”紧箍咒”，消极对抗司法审查权，甚至存在请上级行政机关的领导出面说情、向法院施压干预的情形。尤其是乡镇府作为被告的案件，应诉不积极，行政首长出庭级别较低。

（二）房屋登记行政管理领域存在的问题

近年来行政登记类案件数量呈上升趋势，究其原因，主要在于房屋产权登记是不动产物权登记之一种，属于典型的确认登记，它是房屋登记机关对相对人法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为。根据物权原理，一物之上只能有一个所有权（即”一物一权”），因此，不动产登记的正确与否会对不动产交易当事人的权益产生重大影响。不动产物权登记尤其是房屋产权登记领域，主要存在以下问题：一是规章制度不严，行政管理秩序混乱。房屋权利登记的审查义务是指房屋行政主管机关根据当事人的申请对房屋权利要件的真实性及合法性进行核实的法律行为，其主要意义在于产生对外公示的效力。根据我国现行法律法规的规定，我国房屋登记机构的主要义务是：查验权属证明材料和其他必要材料，主要包括当事人身份的证明材料、委托书、相关协议或者生效司法法律文件、房产证等。但有合理怀疑时，登记机构应当询问登记申请人提供材料之外的事项，并应于必要时实地查看不动产。正是由于这种规定的不确定性和非强制性，致使行政执法人员在实务操作中以”形主实辅”为标准，基本不做实质审查，给了申请人可乘之机。如朱小强不服兴化市人民政府房屋行政登记一案，第三人提交的申请材料针对的是小平顶而非主屋，被告未作实质审查，却颁发了包括主屋在内的产权证书。如兴化市垛田农业机械管理服务站不服兴化市人民政府房屋行政登记一案，第三人持有的产权证书无任何档案登记材料，属无效行政行为。二是不按法定条件，不按法定程序，违规违法办理登记的现象比较严重。房屋登记审查中的问题，多肇始于登记公示的不动产权利状态与利害关系人之间真实的民事法律关系可能存有冲突，直接导致针对登记行为的行政诉讼，并在很大程度上取决于司法权对登记审查义务的合法性判定。登记机关应当以高度负责的态度，对申请人的申请材料进行严格审查，确保产权登记的准确性和唯一性。行政机关（特别是基层村建管理部门）在房屋未进行权属初始登记，申请人未能提供真实、合法的申请材料的情况下进行房屋权属登记，违反法定条件和法定程序。如朱彩同不服兴化市人民政府房屋行政登记一案、许何不服兴化市人民政府房屋行政登记一案，均属于被告明知新建的房屋未进行初始登记，所买卖的房屋未签订书面转让协议，权属存有争议，却进行房屋权属登记。三是执法人员疏忽大意或不及时采取补救措施。确定登记机关是否应对非法或虚假的登记承担责任，不是根据登记机关的审查义务是形式审查还是实质审查，而是看其是否尽到了应尽的审查义务或法律上的注意义务，即确定登记机关是否承担责任的依据是其是否履行了应尽的义务和职责。行政机关在未征得共有人同意或者认可的情况下，根据申请即将房屋登记给申请人。如果从当事人提交的文件足以发现有关事实的非法或虚假而登记机关由于疏忽大意没有发现或虽已发现却未采取相应措施，对由此而作的错误登记理应追究登记机构的过错责任。如葛秋凤不服兴化市人民政府房屋行政登记系列案件（涉及三份产权证书，引发了三起诉讼），第三人将房产转让给其子时，未能提交共有人即原告书面同意的材料，被告即进行房屋权属变更登记。如王军华不服兴化市人民政府房屋登记一案，因是村部统一申办产权证书，被告未征得原购房人即原告的同意或者认可，在申请人未提交购房发票、购房协议书的情况下，将房屋登记给第三人。

（三）劳动、社会保障行政管理领域存在的问题

我市涉及的劳动、社会保障行政管理领域的案件多为工伤行政确认类，即工伤认定案件。工伤认定是我国劳动和社会保障部门依法确认劳动者的伤残是否属于劳动法意义上的工伤的具体行政行为。这类案件存在的问题主要包括以下几个方面：一是材料审查不严格。根据《工伤认定办法》的相关规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料以及医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。而实务操作中，行政机关由于审查不严，在申请人申请材料不完整的情形下受理并作出工伤认定，导致违反规定程序的败诉。二是证据收集不充分，证据采信有偏颇。根据《工伤保险条例》的相关规定，结合劳动法律规范所体现的倾斜立法保护弱者的原则，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的应当认定为工伤，这是工伤认定的基本情形。一些工伤案件的案情并不复杂，但是由于行政执法人员在调查中，事实证据部分涉及的证人证言中证人均与一方当事人存在一定的利害关系，依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第二项的规定，与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言，不能单独作为确认当事人主张待证事实的依据。在缺乏其他证据佐证的情况下，行政机关作出的工伤认定显然事实证据不足，适用法律不当。三是法律法规的理解不当与适用错误。由于现行规范工伤认定的法律、法规规定过于原则，而在实际中新情况、新问题较多，劳动者发生事故的情形也是多种多样，是否构成法律意义上的工伤事故，往往存在许多争议，行政机关和法院的认识标准不统一，也是行政机关败诉的一个主要原因。相关法律法规虽对《工伤保险条例》规定的申请期限适当延长，但条件之一是”未享受工伤待遇”。”未享受工伤待遇”一般理解为根本没有享受，或几乎没有享受。行政机关却将其扩大解释为未按现行标准完全享受，将过去已解决但没有按现行标准完全享受工伤待遇的情形，重新认定工伤，导致败诉；劳动者与用人单位之间存在劳动关系是认定工伤的必备条件，但工伤认定应当以发生事故时的劳动关系作为基础事实。企业变更或终止后，并不能改变企业存在时原有职工之间的劳动关系，劳动保障行政部门受理工伤认定申请前或者工伤认定过程中，发现用人单位变更或终止的，应当受理并继续认定。行政机关由于这时工伤法律关系的主体与工伤责任的承担主体不一致而不予受理或终止认定都是错误的。四是管理范围与经办职责的范围界定方面存在问题。社保部门作为社会保险管理工作主管部门，并不具体负责社会保险登记工作，其在收到一些具体的登记申请后，应当告知当事人直接向社会保险经办机构提出申请，亦可将申请转交社会保险经办机构处理，不能越权答复，否则应属无效。

（四）公安部门行政处罚领域存在的问题

行政处罚应当遵循正当裁量原则，考虑必要的相关因素。我国《治安管理处罚法》和《行政处罚法》均规定，行政处罚与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。近年来，公安部门作出的治安管理处罚决定案件中存在”同案不同罚”的情形，对于一些轻微违反治安管理的行为给予拘留等处罚，对于一些严重违反治安管理的行为却仅作出罚款，导致行政相对人诉讼、信访。如詹某在施工工地阻止施工并用脚蹬倒围墙，处罚行政拘留五日，该案当事人因为承包田被征收而阻止施工，其行为性质虽属违法，但情节上应属轻微，社会危害性不大，对其拘留不会起到教育和预防违法的作用，相反只会激化社会矛盾，背离立法目的。对这样的行政相对人处以治安拘留的人身自由罚，不合比例。如陈某与他人发生口角，后双方发生互殴，致他人眼镜损坏、左耳受伤，处罚罚款500元；朱某与村民发生口角，用拳头殴打村民头部数下，处罚行政拘留五日。两案同为口角导致的斗殴，且陈案的第三人受伤、朱案的第三人未受伤，但是处理结果陈案罚款500元，朱案拘留五日。法院裁判中虽一般以”属自由裁量权，并无不当”表述，但事实上个别案件的处罚确实存在合理性问题。希望行政机关今后对涉及自由裁量的行政行为予以重视，特别是对待涉及行政相对人人身自由的行政行为，要合乎比例原则。

（五）乡政府行政管理领域存在的问题

“行政权虽大，但绝不允许大于体现人民意志的宪法和法律；行政权所及的范围虽广，但绝不允许超过宪法和法律的范围。”在法律上，只要程序不合法，实体结论也就无公正可言。经过统计可以看出，乡政府一级行政机关在行政执法中违反法定程序侵害群众利益的现象比较突出：一是行政许可领域。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，村民一户只能拥有一处宅基地，出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。某乡政府对于当事人的申请审查不严，接受了已拥有宅基地、且出卖过住房，却故意隐瞒家庭人口状况，提供已被改判的一审判决书的申请人的宅基地申请，颁发了村镇工程建设许可证，乡政府颁发的该证系建立在申请人提供的虚假信息基础之上，且无村镇规划选址意见书和建设工程图纸（建筑设计施工图），主要证据不足；同时，该证记载的原地翻建的内容与异地扩建的事实不符，房屋占地面积既超过了兴化市人民政府规定的154平方米的限额，亦与《江苏省土地管理条例》第三十四条关于房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十的规定相悖，即内容违反法律、法规和规范性文件的规定。二是行政处罚领域。实施行政处罚必须有明确的法定依据，必须遵守法定程序。乡政府在乡镇规划整治时，对没有合法手续的建筑往往会发出限期拆除通知，该具体行政行为属于行政处罚类行政行为，在作出限期拆除通知之前应按照《行政处罚法》的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知依法享有的权利。如果没有”告知”，则违反法定程序。三是行政强制领域。强制拆除行为必须以拆除决定为依据。只有在有权机关作出限期拆除违法建筑决定之后，明确了违法建筑的所有人或搭建人负有拆除违法建筑的义务，才有实施强制拆违行为的可能性。任何行政强制执行都是以一定的事实为基础的，行政机关在实施行政强制执行时，要全面了解违法行为事实发生的经过及原因，按照法律规定的方法和步骤调查、取证。强制拆违行为必须以当事人在决定确定的拆除期限内无正当理由逾期未履行拆除义务为前提。乡政府在作出的限期拆除通知书中未援引法律依据，属于未适用法律，导致败诉。四是行政征收领域。一些行政机关执法人员以粗暴的方式对待行政相对人，特别是在农村集体土地征地纠纷方面，征地补偿等具体程序往往是由基层的村干部去实施，根据案件当事人反映的情况来看，仍然存在采取快速公告、多人送达、低价补偿的老问题，很少关注行政相对人的合理要求，极少做到征地程序无瑕疵。

（六）其他行政管理领域存在的问题

行政机关在依法行政中一定要坚持认真细致的工作作风，严格案件办理程序，这是与相对人进行行政诉讼立于不败之地的基础。行政机关要想经得起人民法院的审理，取得胜诉维护机关形象，就必须重视行政执法的每一个环节，做好行政法律文书公告、规范送达程序、对当事人作出不利的处理时事先告知并听取其陈述和申辩、依法履行听证程序等。长期以来，行政机关在各行政执法领域中存在的比较突出的问题主要还有以下方面：一是房屋拆迁领域，在拆迁行政裁决程序中，主管部门因为未能充分尽到审查的义务，导致将不具有合法性的评估公司的报告作为被诉拆迁行政裁决的主要结算依据；二是行政机关作出的”责令停业通知”、”责令限期改正”、”限期拆除”等，该具体行政行为的性质实为行政处罚类行政行为，故行政主体在作出处罚决定之前须告知相对人依法享有陈述、申辩权和要求听证的权利，行政机关错误理解该行为的性质，将其作为一般性的行政指导性行为使用，导致程序违法；三是行政机关对相对人的申请，拖延履行其法定职责，或履行行为仅涉及当事人请求的一部分，即所谓的不完全作为；四是土地征收行政管理领域的”两批准、两公告、一登记、一交地”流程落实不到位，特别是征地方案和补偿安置方案的公告，诉讼中多涉及行政相对人反映”未公告”问题；五是卫生执法领域的先行登记保存与查封、扣押措施，这些都是卫生监督执法的重要手段，在适用依据、对象、条件、实施主体和控制方式等方面都有很大区别，但都属于行政强制措施，实务操作中，一些行政机关的执法人员不能正确运用和规范实施这些措施，违反法定程序，导致败诉。

四、预防和化解行政争议的对策和建议

有法必依、执法必严、违法必究是行政执法的基本原则，能否严格执法是能否推进和实现依法行政的关键所在。通过分析10年来全市行政机关败诉案件，针对全市行政机关败诉案件存在的法律问题，现就预防和减少败诉案件及提高行政执法工作水平提出如下建议：

（一）加大依法行政宣传力度，提高执法人员依法行政意识和能力

做好依法行政的前提条件--加大行政执法培训力度，提高执法人员的业务素质。行政机关的管理职能是通过执法人员的执法行为来实现的，从一定程度上来讲，行政执法人员的形象代表该机关的形象，行政机关工作人员的具体行政行为最终要由该行政机关承担法律责任。行政执法人员首先要对规范行政机关共同行为的法律知识有所了解，对从事执法专业的法律知识更要精通，对于作出具体行政行为的职权依据、程序依据及法律适用要信手拈来。在执法工作中首先要厘清基础法律关系，避免不必要的诉讼。比如行政相对人与利害关系人的区分，行政处罚与行政强制措施的区别以及信访答复与法定告知义务的履行等等。

提高行政执法水平的根本保证--增强执法人员的法律意识，培养执法人员的法律思维。行政机关工作人员在作出行政行为时，不能仅仅将所执行的法律当做纯工具使用，还要对当事人的申辩陈述悉心凝听，要对法律忠诚，对行政相对人关怀，对行政执法热点难点加以关注；在行政执法的过程中要具有政治智慧和法律智慧，不能滥用职权和超越职权；要运用法律思维能力分析问题、研究问题、解决问题。法律思维是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其它的思维方式的方法，执法人员作出行政行为既要考虑当事人的利益，也要考虑其它相关人员的利害得失，不得违反法律、法规的禁止性规定，不得超越或者放弃职权，不得损害公共利益和他人合法权益，真正做到法律效果和社会效果的统一。执法人员还要控制好自由裁量权的使用，不能违背行政合理性、正当性原则，不能与法律的要求相悖离。

抓好规范执法行为的重要保障--完善规章制度，细化行政执法程序。行政机关需结合部门实际情况，制定有针对性的规章制度和考核细则。同时加大对行政执法过程中出现的违法行为的监管力度，将执法规范内容作为部门绩效考核的指标，并着重问责行政不作为、滥用职权等严重违法行政行为。行政机关在执法过程中，不仅要重视实体结论的正确性，更要保证程序的合法性，特别是对于公告、听证、陈述、申辩、告知等法律明确规定的细节程序要高度重视。四是去除”怕当被告，怕应诉、怕败诉”的三怕态度--积极应诉，履行法律规定的义务。行政机关负责人出庭应诉工作已实施多年，但效果一直不明显。2013年原告张冬云、唐兴朋诉被告兴化市人力资源和社会保障局、兴化市大营镇人民政府、第三人兴化市大营镇大营村村民委员会劳动保障行政给付及行政赔偿一案，被告兴化市大营镇人民政府的法定代表人王勇出庭应诉，取得了非常好的庭审效果，且促使案件最终协调撤诉，充分显示了行政首长出庭应诉的力量。建议各级行政机关”一把手”对于涉诉案件，能够亲自过问，制定应诉方案，对于”大案要案”，应亲自参加诉讼，并积极做好答辩、举证、出庭等工作，以掌握行政诉讼的主动权。

（二）依法履行职责，完善行政登记领域执法工作

行政登记领域涉案的主要有两种具体执法类型，一是行政许可类登记，是指国家为了管理和防范市场主体经营风险和资源利用目的，在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，赋予或确认行政相对人从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。比如公司登记、资格登记等等，形式上表现为许可证、执照等。这类行政执法活动须严格按照程序作出，需要对申请材料进行形式审查，有疑虑的，还要进一步进行实质审查。同时还要注意，虽然行政行为的依据是行政法律法规，但是实际上行政行为的过程还是会受到《民法》的调整，例如行政许可中变更股权就涉及到《民法通则》、《继承法》的相关规定，撤销公司登记中就涉及到《公司法》、《公司登记条例》的相关规定，注销工商登记的时候可能涉及企业员工的工伤保险、养老保险等待遇问题的解决。另一种是行政确认类登记，是指对既有关系进行的公权力认定和公示公信，比如结婚登记、房产登记、土地使用权登记等。这类登记中依申请作出的行政行为，行政机关要有完备的受理登记簿等方式进行必要的记载备案，进行调查要有记录（即使后来可能不需要作出行政行为）；非依申请的法定职责也要主动积极地履行。对于这类执法活动，法律法规对行政行为的作出有时效规定的，一定要在法定期间内作出行政行为。

（三）合法合理行政，保证行政处罚执法工作顺利开展

行政处罚是指行政机关对于违反国家法律、法规但是未构成犯罪的行政相对人给予制裁的行政行为，行政处罚作为一种行政行为，是制裁或惩罚性质的行政行为，制裁性是行政处罚最本质的特征。在实施行政处罚时必须遵循行政处罚法定原则、过罚相当原则，处罚与教育相结合原则，公开、公平、公正原则，处罚救济原则，一事不再罚原则。行政机关在对行政管理相对人作出处罚决定时必须坚持”以事实为依据，以法律为准绳”的原则，重调查、重证据、重实体、重程序，明确责任，不搞以言代法，既要用好手中的权利，又尽好应尽的义务，通过依法行政，达到既充分发挥行政职能作用，又充分保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。行政机关要注意依照法律、法规规定的形式收集证据，不能随意，既要注意进行形式性的审查，也要进行实质性审查。行政机关提供的证据形式要符合要求，对照片等证据的取得方式、证明对象要作出说明，认定的非法所得数额要有相应的物证等证据证明，罚没物资凭证上的物资与暂扣清单上物品要一一对应。合并处罚中处罚幅度在两处罚下限之上和以下要说明减轻处罚的原因，分期、延期缴纳罚款要按照规定程序进行审批，严格根据法律规定没收、销毁侵权商品。在进行具体行政行为时，对同种、同类案件，乃至同一案件中，违法性质、轻重程度基本相同的当事人，要对处罚幅度理解准确，充分掌握案情，作出基本相同的处罚，保证行政处罚的公正性。要制定和执行行政执法纪律，完善行政执法的相关制度，用行政执法纪律和行政执法的相关制度来约束和有效限制行政执法者的自由裁量权。违法行为情节严重到《刑法》规定的程序，要及时移送司法机关追究刑事责任。

（四）依法进行行政确认，切实保障劳动者的合法权益

工伤行政确认类案件一直在法院诉讼案件数量上位居前列，从工伤事故的发生情况来看，工伤事故大多发生在技术落后的劳动密集型企业，劳动保障部门可以考虑与质检等部门配合，加大对企业安全生产检查的力度，促使企业建立安全生产的各项规章制度并将督促落到实处。另一方面劳动保障行政部门应当进一步加大工伤保险金的收缴力度，使工伤保险救济能切实兑现。工伤认定的前提是劳动关系的存在。现阶段由于劳动力市场不规范，许多企业与劳动者并未签订劳动合同，发生纠纷后，给劳动关系的认定带来很大的困难，直接影响了工伤认定的正确性。因此，从源头出发，劳动行政部门应当充分履行监察职责，监督企业与职工劳动合同的签订率，规范企业行为，将劳动力市场纳入法制化的轨道。在发生工伤事故后，由于部分劳动者的法律素质不高、证据意识不强，导致其超出了工伤认定申请期限，或者无法证明发生了工伤事故，因此行政机关和法院无法对其工伤申请予以支持。在这种情况下，劳动者采取过激的手段寻求救济的情况时有发生，造成极其不良的社会影响。为此，相关部门应当建立应急机制，尽早主动介入，发现企业经营不善的，及早进行风险提示，引导劳动者及时作出判断。对于工伤事故出现较多的企业，定期予以公示企业名称，提醒劳动者慎重选择。同时，要引导劳动者收集保留相关证据，通过法律途径解决工伤争议，避免过激行为的发生。工伤是否构成，直接影响到劳动者的切身利益，因此，为了保证工伤认定决定的公正性，有必要参照行政处罚法和行政许可法的相关规定，在工伤认定过程中引入听证程序，使用人单位和职工充分发表各自的意见，公开的法律程序能够让双方更容易认可最终的结果，一定程度上可以避免日后的复议和诉讼，从而达到高效的目的。在工伤认定行政案件中，行政机关败诉的原因一部分是由于证据调查核实的不完整而引起的，执法人员在办案过程中不仅要重视证人证言，更要注重物证的收集，形成完整的证据链。在劳动保障部门的执法实践中，限于无法找到当事人等客观原因，相当多案件的法律文书仅送达到当事人所在地的非法定收发人员，甚至交给当事人租赁经营场所的房主签收，也有的文书干脆直接邮寄和公告送达。实际上法律法规对接受法律文书的被送达人和送达方式有十分明确的规定，送达法律文书时应当注意这些规定，还应当注意直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等几种送达方式的顺序性。

（五）进一步重视完善其他领域的行政执法

进一步强化政府行政复议的纠错功能。行政复议是行政机关内部层级纠错的法定途径，实践中一些案件虽然经过了行政复议程序但未得到有效纠正，建议进一步加强政府法制机构的建设，特别是增强行政复议能力，充分发挥其纠错功能，力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。进一步提升行政征收执法活动的规范性。政府在行政征收过程中要文明执法，尤其要注意尊重管理相对人的人格尊严。对行政管理相对人，一定要平等待之而绝不能居高临下，更不能粗语相伤。特别是在农村集体土地征地活动中，往往是由基层的村干部去实施征地补偿等具体程序，要避免采取快速公告、多人送达、低价补偿的老路子，要充分关注行政相对人的合理要求。进一步规范行政强制措施和行政强制执行工作。行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则，坚持法定原则、适当原则、教育与强制性相结合原则以及不得为单位和个人谋利原则。进一步推进行政许可规范化工作。思想上高度重视，继续把行政许可作为行政执法工作的大事来抓，改革行政审批制度，推进法治政府建设，从源头上预防和治理腐败。同时强化高标准的行政审批服务中心的建设，强化行政许可事项办理内部流程，满足高效行政的要求。进一步推进审批工作规范化建设，用制度规范，用制度提速提质。进一步重视行政规划执法工作。规划执法工作是有效实施城市规划的重要保障。规划行政执法工作具有专业性强、社会影响大、历史责任重的特点，要求规划执法人员具有较高的规划专业知识和法律知识，要求执法队伍开展的每一项工作，必须依据规划行政主管部门及其专业人员提供的依据，在规划行政主管部门的直接领导下进行。

五、结语

“官民关系和则天下和”。当前社会正处于经济转型期和矛盾凸显期，行政诉讼作为化解官民矛盾的重要机制，总结分析一年来的行政执法工作，直陈瑕瑜，以期共同促进依法行政，妥善化解行政争议，维护一方社会稳定与和谐。

[1] 注：（2005）兴行初字第12号原告吴某诉被告兴化市下圩镇人民政府民政行政登记一案、（2011）泰兴行初字第35号原告许某诉被告兴化市人民政府房屋行政登记一案、（2013）泰兴行初字第0028号原告某村委会诉被告兴化市人民政府房屋行政登记一案均同时存在主要证据不足、违反法定程序两个问题；（2012）泰兴行初字第7号原告沈某诉被告上海市劳动教养管理委员会劳动教养决定一案、（2012）泰兴行初字第14号原告张某诉被告上海市劳动教养管理委员会劳动教养决定一案均同时存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序三个问题。